我國地方債風險總體可控，但不能掉以輕心，償債能力下降、融資渠道收緊、不透明等因素正威脅地方債安全，亟須建立切實可行的地方債管理制度，實現(xiàn)真正的“陽光融資”，防止隱性債務的風險。
風險總體可控
債務規(guī)模占GDP比重仍在安全線以下，不必“談債色變”
“衡量債務風險是一件很復雜的事，沒有哪個單一標準是十分有效的，目前國際上比較認可的是比照歐盟簽訂《歐洲聯(lián)盟條約》時劃出的警戒線，即債務規(guī)模不超過GDP的60%。”財政部財政科學研究所所長賈康介紹，國際金融危機爆發(fā)以后，歐盟這一警戒線已經(jīng)失守，法國德國也沒能固守住60%，意大利多年負債率在100%左右，出問題的希臘在125%以上。
2012年，我國中央財政國債余額約為8.2萬億元，假定地方債務余額以20萬億元計，總體債務在28萬億元左右。以2012年52萬億元的GDP規(guī)模計算，債務占比為54%。如果按照動態(tài)的2013年GDP增長7.5%后56萬億元的規(guī)模計算，債務占比則是50%。因此，即使取目前媒體上關于地方債估算規(guī)模的最大值計算，我國債務規(guī)模占GDP的比重仍在安全線下，總體上風險是可控的。
需要特別指出的是，各國情況各不相同，60%并不是一條“標準線”，超過60%也并不意味著債務危機就會必然爆發(fā)。根據(jù)美國國會預算辦公室今年9月的統(tǒng)計數(shù)字，美國債務總額已經(jīng)達到其GDP的73%，而這已經(jīng)是削減債務后的結果，高峰時期一度超過100%。日本財務省今年上半年披露的數(shù)據(jù)顯示，按債務占GDP的比重看，日本已經(jīng)達到247%，居世界首位。但日本和美國主權信用狀況依然良好，尚沒有發(fā)生政府債務危機的跡象。
“有債務不一定就意味著風險，低債務也不一定就意味著絕對安全，政府借錢總體而言并不是一件壞事，而是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的通行情況，關鍵在于防范風險的制度建設要跟上。”賈康指出，歐債危機的發(fā)生讓很多人“談債色變”，但事實上，政府性債務相對于一般的企業(yè)債、金融債等還是要更安穩(wěn)一些。
政府“家底”較厚
地方政府、銀行、中央政府三道防線，可控制局部性償債風險的蔓延
也許還有人會問，雖然地方債總體風險可控，但是否有可能爆發(fā)局部的債務危機呢？
從目前情況看，由于各地財政狀況不同，確實有一些地方面臨較大的償債壓力。
財政部湖北專員辦日前對武漢市地方債情況的調研顯示，2011年末，武漢市地方政府性債務余額1964.47億元，相比較武漢本級政府綜合財力1058.22億元，債務率達185.64%，每天需要還債1億元。根據(jù)審計署今年6月發(fā)布的審計結果，2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高者達188.95%。
然而，對局部性債務問題，不能僅看一兩項指標，還要仔細掂量一下政府的“家底”有多厚。
眾所周知，稅收收入并非我國地方政府的唯一財政收入來源，至少有兩種收入至關重要：地方國有企業(yè)的收益和分紅，以及從土地出讓中獲取的收益。
以武漢市為例，事業(yè)單位和經(jīng)營性單位，如燃氣、自來水、公路收費、政府招待所等，構成地方政府收入的持續(xù)穩(wěn)定來源。通過發(fā)債在基礎設施建設上不斷加大投入，也帶來了土地收入方面的“投資回報”。數(shù)據(jù)顯示，2008年—2011年間，武漢本級政府綜合財力年均增長速度為42.69%，高出政府負有償還責任的債務年均24.29%的增速18個百分點。
放眼全國，根據(jù)東方證券對地方債問題的研究數(shù)據(jù)，2012年，地方政府資產(chǎn)規(guī)模為31.7萬億元，其中，地方政府擁有的非金融國有資產(chǎn)13.3萬億元、非經(jīng)營性資產(chǎn)11.4萬億元、土地儲備6萬億元、地方財政存款1萬億元。單純從地方政府的資產(chǎn)負債率來看，31.7萬億元的資產(chǎn)對比20萬億元的債務規(guī)模也是相對安全的。
而中央政府的情況更為樂觀，2012年，中央政府資產(chǎn)規(guī)模為27.2萬億元，2008年以來，資產(chǎn)擴張速度高于負債膨脹速度年均4—5個百分點，2012年凈資產(chǎn)達到16.1萬億元。
“我們的國家不是聯(lián)邦制的，關鍵時刻，中央政府對消解地方局部風險不會置之不理。”賈康分析，如果發(fā)生最壞的情況，即某個地方出現(xiàn)了局部性償債危機，至少有幾道防線可以阻擋這種結果蔓延：
首先是地方政府維護當?shù)亟鹑谂c社會穩(wěn)定的愿望和能力。事實上，地方官員償債維護金融穩(wěn)定和借債發(fā)展經(jīng)濟的動力一樣強烈，因為任何債務危機的發(fā)生都會影響地方政府形象和政績，一旦出現(xiàn)風險，地方政府會努力騰挪資金，即使“拆東墻補西墻”和變現(xiàn)一些資產(chǎn)，也會想辦法解決。
其次是銀行的不良貸款消化能力和風險準備金。目前各地的政府性債務中，銀行貸款是主要組成部分。目前，我國各商業(yè)銀行都有較完善的金融監(jiān)管和撥備制度，特別是全國性的大型商業(yè)銀行消化不良貸款能力較強，通過全國性的風險準備金調配，足以應對某個地方的暫時性債務危機。
最后是中央政府強大的調控能力。即使中央政府不直接出手替地方還貸，還可以采取債務重組、債務延期、投入支持資金、組建資產(chǎn)管理公司剝離壞賬等應急手段幫助地方政府與相關銀行，這些手段在以前處置重大金融事件過程中有使用的先例。
不可掉以輕心
償債能力下降、融資渠道收緊、不透明威脅地方債安全，亟須建立切實可行的地方債管理制度
盡管風險總體可控，但決不意味著可以掉以輕心。
國家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰認為，很多地方政府的償債資金主要通過基金收益、土地收益等預算外收益償付，房地產(chǎn)價格能否持續(xù)上漲需要打個問號。一旦房地產(chǎn)價格下行，就將影響地方政府土地出讓收益，償債能力會大大下降。
此外，地方政府融資平臺和銀行貸款的持續(xù)收緊，也將影響地方政府持續(xù)借債和借新債還舊債的能力。“目前地方政府還本付息的壓力很大，新增融資需求又很多，地方融資平臺渠道被收緊后，地方政府不可避免地會尋找其他融資渠道，這就有可能滋生其他風險。”中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍表示。
專家普遍認為，防止隱性債務的風險，亟須建立切實可行的地方債管理制度，實現(xiàn)真正的“陽光融資”。
“規(guī)范地方政府性債務，關鍵在標本兼治中把握‘治本為上’的制度建設，讓地方政府所有的債務都放在陽光下，改變地方政府隱性舉債的行為。”賈康認為，當前地方債務最大的風險在于不透明，只要能夠規(guī)范地方政府融資行為，建立起嚴格的債務審查、債務風險防控機制，不讓地方政府債務出現(xiàn)無序蔓延和暗中積累，整體風險就不會太大。
目前，審計署已向國家有關部門建議，考慮開展地方公債制度建設，并對相關法規(guī)進行修改，以后還可以考慮由地方根據(jù)項目情況發(fā)行與之對應的市政債。
“其實，市場經(jīng)濟本身也給基礎設施建設領域提供了很多融資手段，只要政府敢于放手讓各種社會資本參與其中，完全可以為公共建設提供更多更好的融資渠道。”趙錫軍指出，國家一直強調鼓勵和引導民間資本進入公共建設領域，如目前運作比較成熟的企業(yè)建設經(jīng)營、收回成本和收益后再轉給政府的BOT、BT模式，還有采取公共私營合作的PPP模式，都是比較好的融資方式。
從長期看，解決地方政府債務規(guī)模增長過快的根本還在于深化財稅體制改革，在建立起財權與事權相統(tǒng)一的財政分配體制基礎上，建立嚴格的地方財政預算監(jiān)管體制。
“當前，新一輪財稅體制改革的重點就是進一步完善中央和地方的收入分配關系，解決1994年分稅制改革遺留的后續(xù)深化改革問題。”賈康認為，在實施了“營改增”等結構性減稅的基礎上，應該逐步推進完善資源稅、財產(chǎn)稅等地方稅種，積極推進省以下分稅制財政體制在深化改革中貫徹落實，加上完善的轉移支付機制，可以緩解現(xiàn)實中基層財政困難、“土地財政”和隱性負債等方面的問題，尋求長治久安。
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