新一輪土地改革明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。然而，決定提出的是遠期的目標，如何破除改革目標和現(xiàn)實狀況之間的阻力，研究出可操作、能實施的具體措施，如何切實保障農民的利益等成為當務之急。
市場化與“用途管制”不可或缺
《決定》表示，“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副院長王一鳴日前表示，一定要建立土地交易平臺，確權頒證，讓土地流轉起來，規(guī)?；筇岣咿r耕價值。
然而流轉平臺如何建？新華網記者了解到，目前農地流轉的試點之一安徽采取的做法是，將農村集體建設用地、宅基地、林地使用權等，與國有建設用地納入統(tǒng)一的土地交易平臺，通過競價報名、網上掛牌、在線競拍、中標公示等規(guī)范的程序操作。即通過一個市場處置不同的資源。而四川、武漢等地采取的分離開來，單獨成立農村土地承包流轉服務中心。
王一鳴建議，建立不同等級、各層面的土地交易流轉平臺。而北京農村產權交易所趙忠煦則強調，無論以何種形式建立，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場一定是在政府的指導下，通過市場化的手段來實現(xiàn)，不能簡單地又變成了政府在管理、政府在運作，否則又將走上土地壟斷的老路。
而政府的職能主要被認定在要落在健全土地法規(guī)、界定土地產權和制定土地流轉規(guī)則上。中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文認為，即使未來農村土地不再通過征收直接上市，也必須連接到“用途管制”。
陳錫文表示，產權制度和用途管制制度，應該是任何國家土地制度的核心內容。如果發(fā)生偏頗，那么一定會造成土地市場和土地使用方面的混亂。他還舉例稱，即使是日本等市場經濟發(fā)達的國家，對租賃經營農地的公司也有非常嚴格的“用途限制”。
目前我國試點省市中，廣東的規(guī)定是不得用于商品房地產開發(fā)建設和住宅建設，其他地方出臺過的相關政策里也都毫無例外地規(guī)定，不得用于商品住宅建設。安徽的規(guī)定是可用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農民住宅小區(qū)建設，沒有明確提到商品住宅。
不過趙忠煦告訴新華網記者，農村集體建設用地的流轉究竟歸誰監(jiān)管也尚未清晰。“到底是國土部還是農業(yè)部？目前還沒有定論。”
亟需通盤設計的配套改革
無疑，保障農民公平分享土地增值收益，應是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地的題中之義。有分析專家認為，農地入市將提高農民在土地收益中的分配比例，促進農民財產性收入增長，縮小城鄉(xiāng)收入差距，有助于提高消費率、尤其是大眾消費，與此同時，投資增速將隨著儲蓄率的下降而放緩。
日前，多地已經在開展農村土地確權登記頒證。其中北京已經基本完成集體土地所有權的確權，明年將開展集體建設用地和宅基地的確權。根據今年下發(fā)的中央一號文件要求，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。
不過中投顧問的研究分析指出，即使土地流轉給企業(yè)或其他經營主體，必然存在一定的生產經營的風險。如果沒有相應的保險(放心保)、基金等來分散風險，沒有監(jiān)管機構對承包者主體進行審核，難免不會發(fā)生損害農民權益的事情。不僅對農戶不利，而且也難以真正提高農業(yè)發(fā)展整體的資源使用效率。
還有業(yè)內人士擔憂地表示，農村集體土地入市應該關注到“土地級差收益”。具有區(qū)位優(yōu)勢的農村建設用地，因其稀缺可輕易獲得極高收益，但更多的農村并不具備如此區(qū)位優(yōu)勢。萬科執(zhí)行副總裁毛大慶也表示，目前有600多個城市，僅有四五十個城市對人的移動有吸引力，更何況農村。部分農村土地會面臨流轉給誰的問題。
顯然，要想切實盤活農村土地資源，依然需要有更深入的配套改革。國土部部長姜大明日前表示，未來將系統(tǒng)安排建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的配套措施，包括加快推進相關法律法規(guī)修改和制度建設，抓緊研究出臺農村集體經營性建設用地流轉條例、農村集體土地征收補償安置條例等。
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