本該在今年6月30日之前出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例(征求意見(jiàn)稿)》(下稱登記條例)至今未能面世，引發(fā)了各界輿論對(duì)登記條例緩行原因的猜測(cè)。記者近日獨(dú)家獲悉，與方案相關(guān)的各部委之間出現(xiàn)了過(guò)大的意見(jiàn)分歧，造成了登記條例沒(méi)能如期上報(bào)國(guó)務(wù)院。

目前，由國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱“住建部”)會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家稅務(wù)總局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草的登記條例，依然在內(nèi)部征求住建部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局等部委意見(jiàn)的過(guò)程中。

記者從接近中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室(以下簡(jiǎn)稱“中編辦”)一位知情人士處獲悉，各部委對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記的分工已有安排，具體方案為：住建部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局等需配合國(guó)土資源部做好各自所在領(lǐng)域的不動(dòng)產(chǎn)登記工作，而受人關(guān)注的農(nóng)業(yè)部則要在5年后將其掌握的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)力和信息系統(tǒng)等核心資源交給國(guó)土部。

事實(shí)上，2007年《物權(quán)法》頒布時(shí)即提出了統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度，然而其后卻毫無(wú)進(jìn)展。而產(chǎn)權(quán)清晰的必要性日益緊迫，中共十八屆三中全會(huì)提出的“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)”、“健全自然資源資產(chǎn)制度”等基礎(chǔ)性工作，就需要有清晰的不動(dòng)產(chǎn)登記制度來(lái)保障這些市場(chǎng)化資源配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

就當(dāng)下而言，不動(dòng)產(chǎn)登記的重要性，一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；二是城市房地產(chǎn)稅。沒(méi)有系統(tǒng)、清楚的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益體系，這兩點(diǎn)無(wú)從談起，而對(duì)內(nèi)而言，它更是部委機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的重要內(nèi)容。

國(guó)家土地管理局地籍管理司原副司長(zhǎng)向洪宜在接受記者采訪時(shí)表示：“目前不動(dòng)產(chǎn)登記不存在任何技術(shù)障礙，略有爭(zhēng)議的是在登記內(nèi)容權(quán)利設(shè)置方面，以及各部委的信息公開(kāi)程度和權(quán)利配合程度，這種協(xié)調(diào)正是不動(dòng)產(chǎn)登記的難點(diǎn)所在，每個(gè)部委都有自己的訴求和依據(jù)。”

權(quán)力剝離

2013年3月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳就發(fā)布了關(guān)于實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，要求于2014年6月30日之前出臺(tái)登記條例，然而限期已過(guò)，條例依然未出。

記者獲悉，目前不動(dòng)產(chǎn)登記的分工已經(jīng)有初步方案：住建部協(xié)同國(guó)土部進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記(比如登記房屋的主體、測(cè)量建筑面積等)；國(guó)土部監(jiān)督全國(guó)土地登記、林地登記、草地登記、海域登記等工作，會(huì)同有關(guān)部門起草《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》，制定不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議政策，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)；國(guó)家林業(yè)局配合國(guó)土部開(kāi)展全國(guó)國(guó)有林區(qū)登記。

而在這個(gè)分工中，最引人矚目的是農(nóng)業(yè)部的分工任務(wù)。農(nóng)業(yè)部的任務(wù)具體如下：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，這項(xiàng)工作時(shí)間給予5年過(guò)渡期(具體時(shí)間過(guò)渡點(diǎn)是2018年12月31日)，在過(guò)渡期間內(nèi)農(nóng)業(yè)部會(huì)同國(guó)土部指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一登記工作，過(guò)渡期后，由國(guó)土部指導(dǎo)農(nóng)村土地承包登記工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利和信息系統(tǒng)納入國(guó)土部。

對(duì)應(yīng)著地權(quán)、物權(quán)朝向程序化、透明化方向的堅(jiān)實(shí)步伐，是相應(yīng)的權(quán)力架構(gòu)也在發(fā)生著調(diào)整。“因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一體的，也是現(xiàn)行中國(guó)大陸農(nóng)村的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度和基本權(quán)利，如果農(nóng)業(yè)部的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利被剝離，意味著過(guò)去二十年農(nóng)業(yè)部的核心行政職能行將淡出行政格局。”北京京鼎律師事務(wù)所律師杜兆勇告訴記者，農(nóng)業(yè)部早已成為部委中名副其實(shí)的“小部委”，所以這項(xiàng)改革阻力并不大。

也就是說(shuō)登記條例出臺(tái)過(guò)程中的阻力并不會(huì)來(lái)自于農(nóng)業(yè)部。

據(jù)了解，目前住建部對(duì)此項(xiàng)分工的異議可能較大。中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、原南京市房管局局長(zhǎng)胡志剛表示：“全國(guó)個(gè)人住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)是住建系統(tǒng)調(diào)控的基礎(chǔ)信息，現(xiàn)要求住建部協(xié)同國(guó)土部做不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，若將全國(guó)個(gè)人住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)拿走，住建部的調(diào)控措施、理論、法律等就沒(méi)有理論數(shù)據(jù)支持。”

顯然，核心信息歸籠、集中之后主導(dǎo)不動(dòng)產(chǎn)登記的國(guó)土部門，操控住建系統(tǒng)房產(chǎn)信息體系的專業(yè)性的確有待考量，而如此質(zhì)疑在林業(yè)、海洋等部門同樣存在。

不過(guò)，在基層單位，不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)力再分配似乎較中央部委快得多。這或許是因?yàn)槿珖?guó)不少城市的住房和國(guó)土系統(tǒng)本就歸屬于一個(gè)部門，比如深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源局、天津市國(guó)土資源和房管局等，所以國(guó)土部早已在地方部署不動(dòng)產(chǎn)登記任務(wù)，比如遼寧省編辦最近下發(fā)通知，要求將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作職責(zé)正式整合到省國(guó)土資源廳。

微調(diào)的背后

而在登記條例制定背后的部委權(quán)力再分配艱難推進(jìn)的同時(shí)，條例本身的調(diào)整也在繼續(xù)。

記者獲悉，對(duì)于尚在會(huì)商階段的登記條例，住建部給予了兩條修改意見(jiàn)，其中一條就是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。此前國(guó)土部給出的方案為：“市、縣國(guó)土資源主管部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。”現(xiàn)在已經(jīng)修改為：“市、縣國(guó)土資源主管部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，本條例另有規(guī)定的除外。”后面附加了一句話顯然是為其他部委的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)留存了可能性。

另外一條修改也是異曲同工，將第五章的登記類型第一節(jié)的“總登記”修改為“初始登記”，同時(shí)把第24條規(guī)定修改成：“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)可以在一定時(shí)間內(nèi)組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部不動(dòng)產(chǎn)或者待定區(qū)域內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行總登記，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)將總登記以及調(diào)查測(cè)繪所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。”

在國(guó)土部一位官員看來(lái)，“微妙的修改顯示出各自的利益，總登記范圍太廣大了，把總登記修改成初始登記，其實(shí)是給自己部委留下了后路和權(quán)利，我把最開(kāi)始的登記讓給你國(guó)土部，后面的登記歸誰(shuí)還不確定，按照不動(dòng)產(chǎn)的分工，不動(dòng)產(chǎn)登記只是模糊地要求住建部協(xié)同國(guó)土部做好不動(dòng)產(chǎn)登記，以穩(wěn)妥為名義最大的保護(hù)自己權(quán)利。”

上述官員認(rèn)為，看似簡(jiǎn)單的文字修改背后耐人尋味，他表示本來(lái)這些事情是由國(guó)務(wù)院法制辦來(lái)協(xié)調(diào)，但卻由國(guó)土部來(lái)做，外人看來(lái)國(guó)土部在躍躍欲試，其實(shí)國(guó)土部也只是按必要的資源需求在統(tǒng)籌安排。

“中編辦并沒(méi)有給不動(dòng)產(chǎn)登記局任何編制名額，現(xiàn)在我們是一套人馬兩套班子，沒(méi)有編制名額就沒(méi)有職位，干的好是一個(gè)臨時(shí)干，干的不好也是臨時(shí)干，我們現(xiàn)在做不動(dòng)產(chǎn)登記完全是給自己身上在加擔(dān)子，因?yàn)槲覀儍?nèi)部一直強(qiáng)調(diào)勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘛?rdquo;上述國(guó)土部官員表示。

而至于登記條例的其他部分，改動(dòng)都并不明顯，主要是外界普遍關(guān)心的“依法查房”有所微調(diào)，同時(shí)明確了不動(dòng)產(chǎn)登記資料的保護(hù)。

作為開(kāi)發(fā)商代表，剛剛和美國(guó)六旗集團(tuán)簽約的山水文園集團(tuán)董事會(huì)主席李轍則告訴記者：“不動(dòng)產(chǎn)登記制度作為物權(quán)制度的基礎(chǔ)性制度，其出臺(tái)并不會(huì)對(duì)樓市產(chǎn)生巨大波動(dòng)，因?yàn)閹в袉?wèn)題性的產(chǎn)權(quán)房屋還是少數(shù)，但希望登記條例盡早出臺(tái)，從根本上保護(hù)公民的物權(quán)。”

而考慮到這一方面的重要性，向洪宜甚至還建議成立國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記局。