備受關(guān)注的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》即將揭開面紗。

 

7月30日,國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,討論《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”),決定向社會(huì)公開征求意見,強(qiáng)調(diào)已經(jīng)發(fā)放的權(quán)屬證書繼續(xù)有效、已經(jīng)依法享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不因登記機(jī)構(gòu)和程序的改變而受影響。會(huì)議決定,按照立法程序要求,將征求意見稿向社會(huì)公開征求意見,之后再推進(jìn)相關(guān)法律修改工作。

 

此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào),建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán),整合部門職能職責(zé)、減少多頭管理、逐步實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口對(duì)外,方便企業(yè)和群眾的有效舉措。

 

“統(tǒng)一”是最大亮點(diǎn)

 

今年6月,《不動(dòng)產(chǎn)登記條例草案》(專家意見稿),提交給國(guó)土資源部做政策參考,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠是專家意見稿的起草人之一。

 

他告訴中國(guó)青年報(bào)記者,“征求意見稿”最大的亮點(diǎn)是“統(tǒng)一”,建立統(tǒng)一的登記制度。“統(tǒng)一”有四點(diǎn)涵義:首先是統(tǒng)一登記的部門,按照立法逐漸把各個(gè)登記部門統(tǒng)一起來(lái),這樣才符合《物權(quán)法》的要求,才能達(dá)到保證交易安全的目標(biāo),這是最基本的;第二,在統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)之后,還需建立統(tǒng)一的登記程序;第三是統(tǒng)一權(quán)屬證書、不動(dòng)產(chǎn)登記簿,統(tǒng)一登記的基本信息;第四是立法的統(tǒng)一,需要與《物權(quán)法》這部基本性的法律相配合。

 

孫憲忠進(jìn)一步解釋,以前,分散在各部門的登記程序不盡相同,不同的程序會(huì)不斷地給當(dāng)事人帶來(lái)麻煩。同時(shí),還有一些地方、部門私設(shè)程序,不僅增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān),而且存在尋租空間,利用程序來(lái)“創(chuàng)收”。“程序統(tǒng)一以后,大體上來(lái)說(shuō)能解決這樣的問(wèn)題”。

 

過(guò)去,法律基礎(chǔ)信息不統(tǒng)一也會(huì)帶來(lái)麻煩。“不動(dòng)產(chǎn)登記信息不統(tǒng)一、登記簿不統(tǒng)一,反映出來(lái)的法律信息就都不一樣,這樣可能會(huì)出現(xiàn)矛盾,成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、交易安全的隱患。”孫憲忠說(shuō),以前發(fā)放的權(quán)屬證書很多,名字不同,在當(dāng)?shù)乜赡懿粫?huì)引起太大誤解,但是在其他地區(qū)可能會(huì)引起誤解。而現(xiàn)在不動(dòng)產(chǎn)登記,首先要統(tǒng)一登記信息,不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的信息至少是一致的。“最基礎(chǔ)的問(wèn)題解決以后,會(huì)不斷走向統(tǒng)一”。

 

此次《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》向社會(huì)公開征求意見時(shí),值得注意的一句話是“已經(jīng)發(fā)放的權(quán)屬證書繼續(xù)有效、已經(jīng)依法享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不因登記機(jī)構(gòu)和程序的改變而受影響。”全國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)理人聯(lián)盟副秘書長(zhǎng)陳寶存對(duì)此的解釋是,新中國(guó)建國(guó)以來(lái)發(fā)放的所有權(quán)屬的證明都是有效的。盡管現(xiàn)在要采取新的登記方法,但原有的權(quán)屬依然有效。

 

“不動(dòng)產(chǎn)登記現(xiàn)在是要建立全面的、由一個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)的登記制度,但是這個(gè)登記制度不能把前面所有的登記都否定掉,那樣的話難度太大。”陳寶存說(shuō),所以暫時(shí)保留原有的。不能在登記期間,任何東西都尚未完善的情況下,就把以前的廢除,需要逐漸替換。

 

北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波告訴中國(guó)青年報(bào)記者:“不動(dòng)產(chǎn)登記的整個(gè)目的就是穩(wěn)定不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系。”因此,已經(jīng)發(fā)放的權(quán)屬證書繼續(xù)有效、已經(jīng)依法享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不因登記機(jī)構(gòu)和程序的改變而受影響,這是很有必要的。樓建波說(shuō),邏輯上其實(shí)有兩種處理方法,一種是現(xiàn)在采用的這種;另一種是規(guī)定期限,要求規(guī)定時(shí)間內(nèi),老百姓自己完成登記。但第二種做法,“會(huì)給廣大權(quán)利人造成不必要的麻煩和負(fù)擔(dān)”。“只要承認(rèn)原有登記簿信息的效力”就可以。

 

“對(duì)既往已經(jīng)發(fā)生的合法權(quán)利,法律都是承認(rèn)的。立法頒布以后,新產(chǎn)生的權(quán)屬就按照新法律來(lái)辦。”在孫憲忠看來(lái),新舊之間并不存在明顯矛盾,登記簿統(tǒng)一才是最大的問(wèn)題。孫憲忠表示,按照《物權(quán)法》第16條規(guī)定,“不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。”該條明確指出,不動(dòng)產(chǎn)登記的基本法律功能就是為確定物權(quán)建立法律根據(jù)。不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)揮的法律根據(jù)的作用,主要是在確定物權(quán)是否存在,或者確定物權(quán)轉(zhuǎn)移是否已經(jīng)生效等環(huán)節(jié)中,法官或者其他司法實(shí)踐家,以不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的物權(quán)和權(quán)利人,作為法律推定正確的物權(quán)和權(quán)利人,并予以承認(rèn)和保護(hù)的法律分析和裁判的規(guī)則。“這個(gè)登記簿才是權(quán)利的根據(jù)。”孫憲忠對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者說(shuō)。

 

陳寶存認(rèn)為,無(wú)論是土地還是房屋,最后都將納入一個(gè)產(chǎn)權(quán)管理制度之下。但目前,各項(xiàng)制度混亂,且有沖突,所以不動(dòng)產(chǎn)登記將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。他還表示,大家現(xiàn)在對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記有誤解。“實(shí)際上不動(dòng)產(chǎn)登記當(dāng)時(shí)在物權(quán)法上說(shuō)得很清楚,是產(chǎn)權(quán)的持有人、使用人主動(dòng)要求登記才登記,不是強(qiáng)制性登記,不是行政管理的手段,而是服務(wù)的手段。”這是政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)的一種方式,是產(chǎn)權(quán)制度逐漸發(fā)展的一個(gè)方向。

 

在陳寶存看來(lái),整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記的真實(shí)目的,“是服務(wù)大家,保護(hù)大家的產(chǎn)權(quán)”。即政府承認(rèn)并保護(hù)產(chǎn)權(quán),保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。并不是為了打壓房地產(chǎn),“跟房地產(chǎn)沒(méi)有直接的線性關(guān)系”。

 

至于不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)征收房產(chǎn)稅的影響,陳寶存認(rèn)為,“大家把事情想得太簡(jiǎn)單了”。想征收房產(chǎn)稅,必須有一個(gè)準(zhǔn)確的、讓老百姓都認(rèn)可的評(píng)估價(jià)格,但現(xiàn)在并沒(méi)有。同時(shí)存在太多拉鋸的過(guò)程,需要很長(zhǎng)時(shí)間才能完成,“不是一朝一夕能改變的”。

 

“我們現(xiàn)在物權(quán)法改在最前面,但是別的法規(guī)還未進(jìn)行修改”,這導(dǎo)致法律法規(guī)中一些內(nèi)容是沖突的,需要逐漸的調(diào)節(jié)。陳寶存表示,“目前需要政府踏踏實(shí)實(shí)做這些工作,欲速則不達(dá)”,就目前的局面來(lái)看,不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記短期內(nèi)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)不會(huì)造成影響。

不動(dòng)產(chǎn)登記與《物權(quán)法》的銜接

 

2013年3月,十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確,整合房屋登記、林地登記、草地登記和土地登記等職責(zé)。2013年11月下旬,國(guó)務(wù)院確定由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé);12月初,中央編辦印發(fā)了部門職責(zé)整合的文件,國(guó)務(wù)院確定由國(guó)土資源部牽頭負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)。

 

早些時(shí)候,國(guó)土資源部新聞發(fā)言人表示,《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》是落實(shí)《物權(quán)法》的重要行政法規(guī)?！段餀?quán)法》中一些重大問(wèn)題需要通過(guò)《條例》進(jìn)一步細(xì)化、明確,這些問(wèn)題還需要深入研究,做好與《物權(quán)法》的充分銜接。

 

孫憲忠認(rèn)為,《物權(quán)法》最基本的一個(gè)要求就是要完成權(quán)利的公示。“比如說(shuō)老百姓房屋的所有權(quán),可是所有權(quán)是什么樣子的,誰(shuí)也看不著”。因?yàn)樗袡?quán)是法律制度中間的一個(gè)設(shè)計(jì),是抽象的,但從法治社會(huì)來(lái)講,所有權(quán)是一個(gè)基礎(chǔ)性的權(quán)利。法律如何承認(rèn)和保護(hù)這樣一個(gè)權(quán)利,則需要把抽象的權(quán)利通過(guò)具體的方法展示出來(lái)。在孫憲忠看來(lái),我國(guó)古代的房契、地契、魚鱗圖冊(cè)都是把抽象的權(quán)利具體化的表現(xiàn)形式,“這恰恰是我們現(xiàn)在《物權(quán)法》的一個(gè)做法,也是不動(dòng)產(chǎn)登記的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)”。

 

孫憲忠還強(qiáng)調(diào),從起草、討論前期來(lái)看,最大的爭(zhēng)議是所謂通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記達(dá)到反腐的目的。有觀點(diǎn)認(rèn)為,不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)該公開、公示、公告,甚至掛在網(wǎng)上,以達(dá)到反腐的目標(biāo)。但孫憲忠表示,“所有的老百姓都有財(cái)產(chǎn)權(quán)利,都需要不動(dòng)產(chǎn)登記制度去保護(hù)它,它跟官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)完全是兩回事”。至于官員應(yīng)該采取怎樣的方式公布自己的財(cái)產(chǎn),是廉政立法方面的內(nèi)容。

 

同時(shí),“另一個(gè)很重大的分歧是誰(shuí)有權(quán)查詢登記的信息。不動(dòng)產(chǎn)登記法是涉及交易安全的一個(gè)保障。”孫憲忠說(shuō),“只有在交易的許可下才可以查詢,不涉及交易的不能查。對(duì)于反腐來(lái)講,官員無(wú)論登記在哪里,有關(guān)部門都可以去查,而在一般老百姓的交易中就不能這樣做?！稐l例》里涉及的‘以人查房’,這個(gè)‘人’指的是權(quán)利人或利害關(guān)系人,并不是誰(shuí)都可以查詢。”

 

這只是第一步

 

6月,山西省全面啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。山西省國(guó)土資源廳地籍處處長(zhǎng)馮智曾對(duì)媒體表示,推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記最大的難點(diǎn)就是改變當(dāng)前“五龍治水”的局面。“這項(xiàng)工作原來(lái)分散在國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建甚至海洋部門,現(xiàn)在我們事實(shí)上是要把它整合、統(tǒng)一到一個(gè)部門,必將涉及各個(gè)部門的職責(zé)再分配。”

 

事實(shí)上,不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在地方層面早已開始落實(shí)。截至目前,北京、山東省青島市、湖南、江西、廣西、四川等地方政府,均已建立“聯(lián)席會(huì)議”制度。由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作橫跨國(guó)土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋、林業(yè)等多個(gè)部門領(lǐng)域,“聯(lián)席會(huì)議”成為了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作推進(jìn)的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。

 

“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記如果下決心去做的話,應(yīng)該不是什么特別困難的事情。” 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院院長(zhǎng)甘犁說(shuō)。雖然現(xiàn)在不動(dòng)產(chǎn)的信息是在各個(gè)部門、各個(gè)地方分散的,房子、汽車、土地涉及到不同的部門,但實(shí)際上可以通過(guò)身份證號(hào)碼連起來(lái)。只要中央要求把這些信息統(tǒng)一登記,或是通過(guò)身份證聯(lián)網(wǎng),技術(shù)上不應(yīng)該是一個(gè)困難的事情。

 

當(dāng)然,這其中會(huì)涉及各部門利益。在落實(shí)過(guò)程中,考驗(yàn)的是政府的決心。甘犁表示,我們?cè)谧鰴C(jī)構(gòu)重組時(shí),都會(huì)有一些組合障礙,但是要堅(jiān)定推進(jìn)的話,還是能夠做下去的。

 

曾對(duì)我國(guó)房屋空置率做過(guò)調(diào)研的甘犁認(rèn)為,簡(jiǎn)單的不動(dòng)產(chǎn)登記條例并不能計(jì)算清楚空置率。讓房子的擁有者登記很容易做到,“能算出來(lái)每一個(gè)身份證下面有多少套房子,但不知道這套房子有沒(méi)有使用。”房子是自住的還是租出去的,不同的身份證號(hào)碼是否是同一家庭,這些情況需要進(jìn)一步了解。

 

“需要擁有這些家庭的其他信息,比如收入信息,家庭成員結(jié)構(gòu)等等。”同時(shí)這又是在不斷的動(dòng)態(tài)變化中。因此,甘犁認(rèn)為,不僅要將不動(dòng)產(chǎn)登記,以后還應(yīng)該有一個(gè)非常完善的收入和財(cái)產(chǎn)的新系統(tǒng),“這只是第一步”。

 

登記之后,更需管理

 

甘犁認(rèn)為,對(duì)于財(cái)產(chǎn)信息,不僅是登記,登記之后還有管理,最終的目的是為社會(huì)提供服務(wù)。長(zhǎng)期來(lái)看,不動(dòng)產(chǎn)登記可能對(duì)稅收、信息查詢等各種方面都有影響,如遺產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅等。

 

“在這個(gè)時(shí)候,政府面臨一個(gè)角色問(wèn)題。”甘犁表示,信息登記工作并不一定要讓政府來(lái)做,在規(guī)范之后可以嘗試讓私營(yíng)機(jī)構(gòu)、企業(yè)參與其中。在甘犁看來(lái),政府機(jī)構(gòu)既有人浮于事的現(xiàn)象,也有疲于奔命的現(xiàn)象。“如果沒(méi)有編制,實(shí)際上很難騰出的人手來(lái)做這項(xiàng)工作”。

 

在規(guī)范信息安全的前提下,可以通過(guò)招標(biāo)的方式,讓幾家機(jī)構(gòu)來(lái)參與。甘犁認(rèn)為,從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,要讓登記的信息發(fā)揮作用,既能維護(hù)老百姓的隱私,又能產(chǎn)生效益,這需要運(yùn)作,需要收費(fèi),需要商業(yè)化。對(duì)于這一部分,“讓私企來(lái)做是一個(gè)非常好的嘗試”,或者至少讓私企參與其中,政府不需要都攬?jiān)谑稚稀?/div>