黨的十八屆三中全會明確提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”的要求。2015年8月初，十二屆全國人大常委會公布了經(jīng)調(diào)整后的立法規(guī)劃，將房地產(chǎn)稅法等7部稅法列入了一類立法項目。這意味著在本屆全國人大常委會履職期限內(nèi)，即2018年初前房地產(chǎn)稅法有可能完成法律草案并提請審議，房地產(chǎn)稅改革再次引發(fā)了社會各界的關(guān)注。

早在2003年10月，黨的十六屆三中全會就明確提出：“實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費”。但無論是城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革還是物業(yè)稅改革并未有進展。

2011年初，上海、重慶實行了將房產(chǎn)稅征收范圍擴大至居民自住房產(chǎn)的試點，但試點方案中除獨棟商品住宅外基本不涉及存量房產(chǎn)和第一套住房，且規(guī)定了較大的免征面積，應(yīng)稅房產(chǎn)數(shù)量較少，稅收收入規(guī)模有限，改革效果并不顯著。

應(yīng)當說，圍繞房地產(chǎn)稅改革的爭論已持續(xù)多年，為什么改革難以推進且試點效果不明顯？主要原因在于房地產(chǎn)稅改革的政策目標不清晰，下一步需要在明確目標的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮全國和地方人大的作用，通過科學、民主的立法過程推進房地產(chǎn)稅改革。

四個目標

當前，社會各界普遍關(guān)注的房地產(chǎn)稅改革，主要集中于對居民自主用房在保有環(huán)節(jié)征稅。社會各界對房地產(chǎn)稅改革的目標可以歸納為以下四點：

第一，房地產(chǎn)稅是調(diào)節(jié)居民收入分配的重要政策工具。隨著收入分配差距的擴大，存量財產(chǎn)在居民中的分配差距也日益擴大，而住宅是居民存量財富的一個重要組成部分。因此，很多學者認為應(yīng)通過房地產(chǎn)稅改革，更好地發(fā)揮其調(diào)節(jié)財產(chǎn)和收入分配的功能。

第二，對居民住宅征收房地產(chǎn)稅，有利于提高直接稅比重。如果在房地產(chǎn)稅改革的同時取消流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的相關(guān)稅費，有助于改變當前間接稅比重過高的局面，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。

第三，將房地產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種。房地產(chǎn)稅具有收益稅的性質(zhì)，有助于建立地方公共服務(wù)與政府收入之間的有效關(guān)聯(lián)。

將房地產(chǎn)稅改革與現(xiàn)行的城市建設(shè)稅費和土地出讓金制度改革綜合考慮，有利于建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方政府主體財源，并促進地方政府的職能轉(zhuǎn)變。而隨著“營改增”改革的深入，房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種地位的確立對完善分稅制財政體制也具有重要意義。

第四，房產(chǎn)稅改革將增加居民在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的成本，從而影響房地產(chǎn)市場的供求結(jié)構(gòu)。如果配合建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費的綜合改革，在中長期也有利于房地產(chǎn)價格機制的完善。

目標之間的矛盾

然而，上述幾個目標并不是完全一致的，如果將房地產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種，其實質(zhì)是收益稅，即轄區(qū)內(nèi)居民繳納的房地產(chǎn)稅上是對地方政府提供公共服務(wù)的成本補償，類似于社區(qū)收取的物業(yè)費。由于轄區(qū)內(nèi)居民普遍享受了公共服務(wù)，因此擁有房地產(chǎn)價值高的居民多交、擁有房地產(chǎn)價值低的居民少交，除對退休人員等現(xiàn)金流較少的特殊納稅人給予一定的減免稅外，應(yīng)按照對存量房地產(chǎn)普遍征收的思路進行稅制設(shè)計，以此來保證作為主體稅種的收入規(guī)模。

在中國現(xiàn)行稅費體系下，應(yīng)按照房地產(chǎn)各環(huán)節(jié)稅費綜合改革的思路，即減少房地產(chǎn)開發(fā)、建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費，清費立稅，提高保有環(huán)節(jié)稅負的要求設(shè)計房地產(chǎn)稅法。

而隨著城鄉(xiāng)土地制度改革的推進和房地產(chǎn)市場的變化，房地產(chǎn)稅改革勢必要與土地租稅費制度綜合改革和城鎮(zhèn)化進程中地方政府融資體系改革聯(lián)系在一起通盤考慮，并要為下一步農(nóng)村住房和土地改革預留空間。

如果將房地產(chǎn)稅的主要目標定位于調(diào)節(jié)居民收入分配，即以財富存量為稅基對高收入群體征稅，那就需要設(shè)置較高的免征額，如對第一套、第二套房產(chǎn)免稅，或者規(guī)定較大幅度的免征額或免征面積，以便將大部分居民排除在征稅范圍之外。

然而，這種“富人稅”性質(zhì)的稅收由于收入數(shù)量有限，難以達到其作為地方政府主體稅種所要求的收入規(guī)模。而且，這種設(shè)計思路也會產(chǎn)生諸多的征管和稅收劃分難題，如在全國不同地區(qū)擁有多套住房的納稅人，征收房地產(chǎn)稅的前提是房地產(chǎn)信息全國聯(lián)網(wǎng)，而且還存在如何界定免稅房產(chǎn)位置，如何確定在不同區(qū)域的應(yīng)納稅額等問題。

改革路徑

房地產(chǎn)稅改革的核心是對居民自用住宅在保有環(huán)節(jié)征稅，涉及千家萬戶的切身利益，其作為直接稅，稅負在社會成員間的分配比較清晰并需要納稅人自主納稅。在這種情況下，房地產(chǎn)稅改革必然要直接面對不同利益主體千差萬別且相互矛盾的利益訴求，而且房地產(chǎn)稅改革與中國下一步城鄉(xiāng)土地制度改革和稅費綜合改革聯(lián)系在一起，房地產(chǎn)稅法的制訂還要充分發(fā)揮各領(lǐng)域?qū)＜业淖饔?。因此，要順利推進房地產(chǎn)稅改革就需要在立法過程最大限度地征求各方意見，在充分協(xié)調(diào)、溝通的基礎(chǔ)上，尋求能夠達成社會各界最大共識的方案。

從長遠看，房地產(chǎn)稅最終應(yīng)定位為市縣一級基層政府的主體稅種，而房地產(chǎn)稅的普遍征收勢必會對地方政府治理模式產(chǎn)生重要而深遠的影響。轄區(qū)內(nèi)居民定期向地方政府直接繳納房地產(chǎn)稅，意味著納稅人會將自己繳納的稅收與享受的公共服務(wù)更緊密地聯(lián)系起來，并因此有更大的動力參與社會民主決策的過程。

因此，房地產(chǎn)稅改革要站在地方政府與轄區(qū)居民關(guān)系重構(gòu)和國家治理的高度進行。在這個意義上，房地產(chǎn)稅法在制訂的過程中，既要有頂層設(shè)計，保證基本稅制框架的科學性、前瞻性，又要為各地根據(jù)本地實際制訂具體實施方案預留足夠的空間。應(yīng)以此為契機賦予地方人大在房地產(chǎn)稅法的框架下制訂本地區(qū)實施細則的權(quán)力，為中央與地方關(guān)系和地方治理體系的完善進行有益的探索。

需要特別指出的是，房地產(chǎn)稅的改革進程應(yīng)與地方政府治理能力相匹配，在積極推進的同時要注意控制社會風險。