2016年末,針對(duì)浙江溫州20年住房土地使用權(quán)到期問(wèn)題,人們總算盼來(lái)了官方的正式回應(yīng)——“兩不一正常”。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王廣華在相關(guān)新聞發(fā)布會(huì)上稱(chēng),國(guó)土資源部和住建部會(huì)商后回復(fù),可以采用“兩不一正常”的過(guò)渡性辦法處理,即不需要提出續(xù)期申請(qǐng),不收取費(fèi)用,正常辦理交易和登記手續(xù)。

去年11月,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》提出:“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排,推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。”

而王廣華的表態(tài),被解讀為“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排”在政策和實(shí)踐層面的一大突破。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題之所以備受關(guān)注,與當(dāng)下高漲的房?jī)r(jià)密不可分,越來(lái)越多的老百姓為了居者有其屋,只能傾囊買(mǎi)房,房屋成為普通老百姓最重要的財(cái)產(chǎn)。

此次國(guó)土資源部提出的“兩不一正常”過(guò)渡性辦法回應(yīng)了社會(huì)高度關(guān)切,贏得了一片叫好聲。這五個(gè)字,也被網(wǎng)友評(píng)為“年度最好消息”。

與此同時(shí),多位專(zhuān)家學(xué)者也發(fā)出不同聲音,認(rèn)為這只是一個(gè)“權(quán)宜之計(jì)”,沒(méi)有徹底解決問(wèn)題,只是過(guò)渡時(shí)期的暫時(shí)辦法。“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)后續(xù)期問(wèn)題十分重大而且復(fù)雜,用紅頭文件來(lái)解決這么大的問(wèn)題,還是有些欠妥,最終問(wèn)題的解決還是要靠立法。”

眼下,民法典正在編纂中,保護(hù)民事權(quán)利作為一個(gè)重要內(nèi)容和原則貫穿其中,用民法典來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題,恰逢其時(shí)。但如何在法律上進(jìn)一步明確,多位受訪者比較一致的觀點(diǎn)是,問(wèn)題太過(guò)復(fù)雜,并非易事。

顯然,住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題,既不是“掏不掏錢(qián)”的問(wèn)題,也不是簡(jiǎn)單的續(xù)期時(shí)間長(zhǎng)短問(wèn)題。

爭(zhēng)議物權(quán)法“自動(dòng)續(xù)期”

我國(guó)在物權(quán)法出臺(tái)前,曾有兩個(gè)重要文件涉及住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題。

一個(gè)是1990年的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例,其中規(guī)定,土地使用權(quán)期滿(mǎn),土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。這就是說(shuō),國(guó)家在收回土地使用權(quán)的同時(shí),也無(wú)償收回建筑物、其他附著物的所有權(quán)。

另一個(gè)是1994年的城市房地產(chǎn)管理法。這部法律轉(zhuǎn)換了立場(chǎng),要求土地權(quán)利期限屆滿(mǎn)前權(quán)利人應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)續(xù)期,未申請(qǐng)或者申請(qǐng)未被批準(zhǔn)的,土地乃至房屋將被無(wú)償收回。即便得到批準(zhǔn),也要重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。

“這一做法用于工業(yè)商業(yè)用地,但用于民眾安身立命之本的住宅,顯然損及私人房屋所有權(quán),不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定,有悖‘保護(hù)物權(quán)、有恒產(chǎn)者有恒心’的立法指導(dǎo)思想。此外,如果要求對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期,那么一個(gè)小區(qū)土地期限同時(shí)屆滿(mǎn),數(shù)千戶(hù)過(guò)來(lái)辦理手續(xù),過(guò)大的工作量恐怕也是相關(guān)主管部門(mén)無(wú)法承擔(dān)的。”北京市法學(xué)會(huì)不動(dòng)產(chǎn)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)尹飛分析說(shuō)。

有鑒于此,2007年頒布實(shí)施的物權(quán)法,改變了城市房地產(chǎn)管理法的做法。物權(quán)法第一百四十九條明確規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的,自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期,依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬,有約定的,按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的,依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

但是,由于缺乏細(xì)則,對(duì)于自動(dòng)續(xù)期是不是需要繳納土地出讓金等問(wèn)題,并沒(méi)有明確,實(shí)踐中難以操作。目前的爭(zhēng)議,也正是對(duì)這一條理解上的分歧。“從立法目的和制度背景來(lái)看,顯然物權(quán)法第一百四十九條對(duì)于所謂自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定有特定內(nèi)涵,它只是針對(duì)我們過(guò)去的需要申請(qǐng)、需要重新簽訂合同做法所進(jìn)行的糾正,恐怕不能說(shuō)自動(dòng)續(xù)期就是自動(dòng)的無(wú)條件延期。”尹飛說(shuō)。

立法前應(yīng)明確經(jīng)濟(jì)政策

“用立法來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題,并不容易。”北京大學(xué)法學(xué)院教授、民法研究中心主任尹田在接受采訪時(shí)指出,目前一個(gè)最大的難點(diǎn)就是缺乏明確的經(jīng)濟(jì)政策。

“立法解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題有一個(gè)重要前提,那就是必須要有一個(gè)明確的經(jīng)濟(jì)政策。期滿(mǎn)后如何繳費(fèi)其實(shí)是政策而非法律問(wèn)題。”尹田說(shuō),政策不確定,立法上不可能用一個(gè)法條來(lái)強(qiáng)行規(guī)定一個(gè)制度。

“只要房屋所有權(quán)存在,國(guó)家就不能收回土地使用權(quán),這是最基本的原則。”尹田的觀點(diǎn)十分明確。在他看來(lái),這不僅僅是權(quán)利保護(hù)的問(wèn)題,還存在利益平衡的問(wèn)題。

“老百姓在房屋上的利益應(yīng)重點(diǎn)保護(hù),不要讓他們負(fù)擔(dān)過(guò)重。目前房?jī)r(jià)高主要是因?yàn)榈貎r(jià)高,出于一些歷史原因,政府過(guò)分地利用了土地出讓政策,使得部分社會(huì)底層人員用畢生積蓄才能買(mǎi)房,甚至很多人成為房奴,因此在政策上本身就是有問(wèn)題的,所以在續(xù)期收費(fèi)的問(wèn)題上,就一定不能再出現(xiàn)過(guò)度的問(wèn)題,不能再增加老百姓的負(fù)擔(dān),否則會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定,對(duì)老百姓的產(chǎn)權(quán)保護(hù)就成為空話。”尹田說(shuō),在這個(gè)問(wèn)題上,政府應(yīng)當(dāng)讓利于民,以便更好地保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

“法律需要首先確定房屋和土地的關(guān)系,同時(shí)明確,續(xù)期必須是無(wú)條件的,國(guó)家無(wú)正當(dāng)理由不能收回土地,不經(jīng)過(guò)法定程序不能收回土地。”尹田的理由是,收回土地就意味著剝奪了民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

其次,續(xù)期后如何繳費(fèi)要考慮兩方面因素,一方面要考慮保護(hù)老百姓的切身利益,穩(wěn)定社會(huì)生活秩序；另一方面,要體現(xiàn)社會(huì)福利分配的公平公正性。“要在政策上先確定下來(lái),包括收費(fèi)的方式、標(biāo)準(zhǔn)等。”尹田說(shuō)。

談到繳費(fèi)方式,尹田認(rèn)為有兩種方案可以考慮:

一是,按照房屋面積大小來(lái)作階梯型收費(fèi)安排,對(duì)于一定生活水準(zhǔn)之下的老百姓的利益要重點(diǎn)保護(hù),比如可以規(guī)定減免其出讓金的繳費(fèi)。而對(duì)于房屋面積過(guò)大、超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的,則應(yīng)以二次分配的形式,采取稅收等方式進(jìn)行調(diào)節(jié),讓差距不要過(guò)大。

二是,不再繳納土地出讓金,而是納入房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅表現(xiàn)為一種社會(huì)財(cái)富的分配方式,如果通過(guò)這個(gè)方式來(lái)解決,就不存在收費(fèi)問(wèn)題。

“問(wèn)題不在于出讓價(jià)格是不是合理、土地所有權(quán)和房屋所有權(quán)的分離究竟好不好,最終的落腳點(diǎn)還應(yīng)放在土地出讓金表現(xiàn)出的土地使用價(jià)值和交換價(jià)值,這就涉及到國(guó)家利益和個(gè)人利益之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題,所有的爭(zhēng)端其實(shí)就是社會(huì)福利的分配方法問(wèn)題。”尹田說(shuō)。

用民法典解決續(xù)期問(wèn)題

針對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律解決路徑,一些學(xué)者給出了意見(jiàn)。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師常鵬翱認(rèn)為,基于保護(hù)產(chǎn)權(quán)的原則,立法時(shí)除了要考慮協(xié)調(diào)房地關(guān)系這樣的宏觀問(wèn)題外,還要考慮如何登記等這樣的微觀問(wèn)題。

“溫州的這些土地使用權(quán)到期的房屋有很獨(dú)特的歷史背景。由于當(dāng)時(shí)土地使用權(quán)出讓期限國(guó)家并沒(méi)有明確的意見(jiàn),時(shí)間長(zhǎng)短完全自由選擇。鑒于時(shí)間長(zhǎng)需要繳納的費(fèi)用高,很多人選擇了比較短的出讓期限。”因此,常鵬翱說(shuō),溫州問(wèn)題處理方式不具備普遍適用性,還是要有立法制度上的安排。

常鵬翱認(rèn)為,立法來(lái)解決這個(gè)復(fù)雜問(wèn)題,必須要先理順幾個(gè)重要的關(guān)系。

首先,要處理好局部與全面的關(guān)系。溫州、深圳、山東等地出現(xiàn)的土地使用權(quán)到期問(wèn)題,大多數(shù)都是非常特定的歷史時(shí)期下產(chǎn)生的短期土地出讓問(wèn)題,跟大多數(shù)的土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題不一樣,不能等同對(duì)待,否則就會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。

常鵬翱舉例說(shuō),目前國(guó)家只規(guī)定了最長(zhǎng)70年的土地出讓年限,但對(duì)最短出讓年限并沒(méi)有規(guī)定,如果個(gè)別開(kāi)發(fā)商通過(guò)權(quán)力尋租的方式,以極其低的價(jià)格取得短期土地使用權(quán),拿到地之后,快速把房屋建起來(lái)賣(mài)出去,最終這些住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期了,與70年使用期限的出讓價(jià)格取得的地塊可以一樣續(xù)期,就會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。

其次,要考慮手段和方式的關(guān)系。現(xiàn)在對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行法律管制的手段還比較單一,土地出讓其實(shí)就是長(zhǎng)租的關(guān)系,而國(guó)有住宅的出租方式則比較少見(jiàn),如果加以靈活控制,也可以成為一個(gè)調(diào)劑手段。

最后,還要處理好民意和專(zhuān)業(yè)的關(guān)系。通過(guò)個(gè)別媒體的放大,民眾或許會(huì)產(chǎn)生一些片面認(rèn)識(shí),立法時(shí)也要考慮到這方面帶來(lái)的影響。

“住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問(wèn)題很復(fù)雜。”北京市法學(xué)會(huì)不動(dòng)產(chǎn)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)法學(xué)院黨委副書(shū)記程嘯介紹說(shuō),政府在收取續(xù)期的土地出讓金時(shí)必須考慮年限問(wèn)題?，F(xiàn)在有一種擔(dān)心,就是會(huì)不會(huì)讓一些開(kāi)發(fā)商鉆空子?會(huì)不會(huì)采取拿地的時(shí)候按照最短期限拿、事后再按照最長(zhǎng)期限來(lái)續(xù)期?或者拿地的時(shí)候按照商業(yè)用地之后再轉(zhuǎn)成普通住宅用地,以此獲得無(wú)限制的免費(fèi)的續(xù)期,以便規(guī)避更多的出讓金?

“這就會(huì)涉及到國(guó)有資源的流失問(wèn)題。所以,是否續(xù)期、如何續(xù)期、自動(dòng)續(xù)期是不是就是無(wú)條件續(xù)期,這些都不是簡(jiǎn)單問(wèn)題。”程嘯主張,可以用民法典來(lái)解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題,具體可分兩步走:

首先,在編纂民法典時(shí),在物權(quán)法編里要進(jìn)行明確,對(duì)現(xiàn)行物權(quán)法第一百四十九條的規(guī)定作出細(xì)化。這是重大的民事權(quán)利,必須要由法律來(lái)作出規(guī)定。要不要繳費(fèi),自動(dòng)續(xù)期可以續(xù)多久、續(xù)幾次等,都要說(shuō)清楚。包括,明確到底什么是住宅用地,是只能以出讓時(shí)是住宅為準(zhǔn),還是之后轉(zhuǎn)為住宅的也可以適用等問(wèn)題。

其次,在此基礎(chǔ)上,法律還需要作出一個(gè)授權(quán)性規(guī)定,因?yàn)樘?xì)節(jié)性的內(nèi)容是沒(méi)辦法在民法典中一一羅列出來(lái)的,而是需要法律或者行政法規(guī)來(lái)調(diào)整,這樣就可以在土地管理法或者國(guó)務(wù)院的一些行政法規(guī)中進(jìn)行具體規(guī)定。