編者的話

2016年12月中旬，中央經(jīng)濟工作會議提出，要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，要求回歸住房居住屬性。2016年12月21日下午，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上進一步指出，“要準確把握住房的居住屬性”。

新中國成立以來，我國的住房保障制度和發(fā)展政策經(jīng)歷了怎樣的變遷，我們對住房屬性的認識又經(jīng)歷了一個怎樣的曲折過程？通過哪些調(diào)控機制，才能確保住房回歸到居住的基本屬性上？域外解決住房問題的經(jīng)驗對中國又有哪些啟示？

《思想者》副刊特約請幾位學(xué)者一一解析，以饗讀者。

--------------------------------------------------

讓住房市場回歸到基本居住功能上來

■與金融、土地政策工具相比，通過財稅和立法應(yīng)當是下一步構(gòu)建房地產(chǎn)調(diào)控長效機制中最有看點也最核心的內(nèi)容。

從理論上說，房地產(chǎn)同時具有資本品與消費品的雙重屬性，而且消費品屬性應(yīng)當遠遠大于資本品屬性。然而，由于缺乏政策的厘清與定位，過去很長一段時間內(nèi)無論是自然人還是法人，都片面地將住房視作投機炒作與賺錢謀利的工具。房地產(chǎn)商捂盤惜售，借機拉抬出售價格；企業(yè)包括一些國有企業(yè)不務(wù)正業(yè)，大量涉足房地產(chǎn)，在推升房價中大發(fā)橫財；不少個人或投機者借助信貸杠桿結(jié)隊“掃樓”，囤積居奇并頻繁高拋低吸。結(jié)果，整個社會金融資本有相當一部分集結(jié)到房地產(chǎn)領(lǐng)域。這不僅導(dǎo)致一二線城市房價輪番暴漲，也使三四線城市陷入庫存積壓的窘境，還大幅抬高了居民的生活成本，日益增大的財富泡沫加劇了金融風(fēng)險。正因如此，中央經(jīng)濟工作會議明確強調(diào)“房子是用來住的，不是用來炒的”，這一通俗化概括隱含著決策層的諸多良苦用心。

一方面，這一論斷明確了住房的定位，使得住房市場有望回歸到居住的基本功能上來；另一方面，它旨在稀釋住房的資本品屬性，標明政策取向?qū)⒊^續(xù)打擊投機、防止熱炒與抑制房地產(chǎn)泡沫的方向深入推進。為此，中央經(jīng)濟工作會議提出，要綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機制。

房價與貨幣關(guān)系緊密，近10年的房價飆漲幾乎與寬松貨幣政策下的流動性過剩完全同步，而且房地產(chǎn)是極易產(chǎn)生高杠桿、滋生泡沫的領(lǐng)域，因此，防控金融風(fēng)險，最大的風(fēng)險就是房地產(chǎn)泡沫的風(fēng)險。為此，中央經(jīng)濟工作會強調(diào)在宏觀上要管住貨幣，微觀信貸政策上要支持合理自住購房，嚴格限制信貸流向投資投機性購房。另外，土地供應(yīng)直接影響著房價，因此，土地政策要落實人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動情況分配建設(shè)用地指標，房價上漲壓力大的城市，要合理增加土地供應(yīng)，對商品房庫存積壓嚴重地區(qū)暫停土地供應(yīng)。要提高住宅用地比例，盤活城市限制和低效用地。

與金融、土地政策工具相比，通過財稅和立法應(yīng)當是下一步構(gòu)建房地產(chǎn)調(diào)控長效機制中最有看點也最核心的內(nèi)容。對住房保有環(huán)節(jié)征稅是國際通行做法，也是防止住房市場過度投機炒作的有效手段。特別是對于世界第一人口大國來說，土地資源非常有限，每一個個體絕不能占有過多土地資源，否則，就會侵蝕別人的利益，造成房價失控暴漲。通過開征房地產(chǎn)稅，讓占有過多住房資源者多交稅，然后補貼住房困難的低收入階層，已是必選之策?？梢耘卸?，2017年將是房地產(chǎn)稅進入立法程序的關(guān)鍵一年。

鑒于地方政府與土地財政的緊密關(guān)系，一些地方政府在房價持續(xù)暴漲中的作用，必須引起我們的足夠重視。為什么每一次中央政府針對房價的調(diào)控往往總是收效甚微，甚至最終陷入“調(diào)控——上漲——再調(diào)控——再上漲”的惡性循環(huán)？中央經(jīng)濟工作會議特別強調(diào)，要落實地方政府主體的責(zé)任。因此，有關(guān)地方政府在去庫存、控房價、抑泡沫等方面的責(zé)任歸屬與制度約束等頂層設(shè)計方案，接下來可能會悉數(shù)落地。(畢夫)

對中國住房市場的再定位

■居住屬性是住房的基本屬性，投資投機屬性屬于住房的派生屬性。離開了居住屬性，住房的投資屬性要么不復(fù)存在，要么只能對社會產(chǎn)生負面效應(yīng)。投資屬性作為派生屬性，必須服務(wù)于基本屬性。

“房子是用來住的，不是用來炒的”“要準確把握住房的居住屬性”，這兩大提法是立足國情和住房政策的實踐教訓(xùn)，對住房市場的科學(xué)再定位。

從城鎮(zhèn)福利分房與配給制到住房市場化

我國對住房屬性的認識，經(jīng)歷了一個曲折過程。從新中國成立后到改革開放以前，人們主要關(guān)注的是住房的基本居住屬性，住房政策的主要目標是保障城鎮(zhèn)居民基本住房需求，城鎮(zhèn)住房分配實行的是福利分房與配給制。這一階段雖有效保障了城鎮(zhèn)居民的基本住房需求，但由于缺乏資金且資源配置效率較低，城鎮(zhèn)居民住房水平提高緩慢。到1978年，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積僅為6.7平方米。

改革開放以后，隨著人民收入水平不斷提高，城鎮(zhèn)居民家庭對住房居住水平也提出了更高要求，以市場化為導(dǎo)向的住房制度改革開始逐漸摸著石頭探索前行。自1978年改革開放以來，住房市場化改革先后經(jīng)歷了探索試驗售房（1978~1985）、提租補貼（1986~1990）、以售帶租（1991~1993）、全面推進（1994~1998.6）、取消福利分房、實行貨幣分房（1998-）等階段的改革。1998年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），提出“1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”“停止住房實物分配后，新建經(jīng)濟適用住房原則上只售不租”“發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場”“擴大個人住房貸款的發(fā)放范圍，所有商業(yè)銀行在所有城鎮(zhèn)均可發(fā)放個人住房貸款。取消對個人住房貸款的規(guī)模限制，適當放寬個人住房貸款的貸款期限”。這些標志著沿襲數(shù)十年的福利住房政策為住房商品化所取代，確立了以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。

隨著住房市場化改革的推進，被壓抑的住房需求不斷得以釋放，住房市場規(guī)模持續(xù)擴大，到2001年，全國商品住宅投資達4216.68億元，占全國城鎮(zhèn)住宅投資的67.34%，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達20.8平方米。但直至21世紀初，由于城鄉(xiāng)居民家庭收入水平仍然較低，住房潛在需求釋放仍然緩慢，住房改革艱難推進。

使普通商品房成為市場的供應(yīng)主體

2002年以來，在快速城鎮(zhèn)化與工業(yè)化浪潮的強力推動下，住房市場形勢發(fā)展提出了住房進一步商品化的要求，住房的投資投機屬性也開始為多數(shù)人所認識。這一時期，大量農(nóng)村人口涌入城市，形成巨大的住房剛性需求；工業(yè)大發(fā)展、經(jīng)濟起飛所帶來的國民家庭收入快速增長，也必然催生大量改善家庭原有居住條件的訴求。2003年8月，原建設(shè)部《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（18號文）將經(jīng)濟適用房由“住房供應(yīng)主體”修改成“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，確立了房地產(chǎn)為國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，使普通商品房成為市場的供應(yīng)主體。在這一階段，大多數(shù)城鎮(zhèn)居民家庭都擁有了一套以上商品住房，還有不少家庭開始擁有多套商品住房；很多進城務(wù)工農(nóng)民家庭，也在其流出地縣城或地級市購置了一套以上商品住房。到2010年，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達31.6平方米。但這一階段在住房大發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了房價飛漲、住房投機盛行及泡沫堆積等問題。

保障房補課

隨著住房全面商品化和城鎮(zhèn)房價持續(xù)飛漲，不僅低收入階層無力購房，還產(chǎn)生了大量介于高收入與低收入階層之間的住房困難的“夾心層”，人們開始重新意識到保障房建設(shè)的重要意義。不少人認為，中低收入住房困難階層應(yīng)由政府提供住房保障，其他收入階層可通過市場購買商品房；政府只要提供了完善的住房保障，無論商品房價格如何漲跌都不會影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定，政府無須再干涉商品房市場運行。在此思路指導(dǎo)下，住房政策進入保障房補課的新階段。2011年“‘十二五’規(guī)劃綱要”中，正式提出此間建設(shè)3600萬套保障房的目標任務(wù)，標志著“保障房補課”思想正式付諸政策實踐。

住房市場的深層次矛盾

然而，近年實踐證明，“商品住房”的商品（投資）屬性和民生（居?。傩圆荒芎唵胃盍验_來。完全依賴市場機制，不僅不能解決住房市場的根本矛盾，還將進一步扭曲經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。當前，住房市場的深層次矛盾主要體現(xiàn)在以下兩點：

一是土地市場高度壟斷導(dǎo)致商品房價格長期畸高。我們的住房用地由地方政府獨家出讓，對土地市場的高度控盤必然造成房價居高難下，收入分配扭曲。

從需求側(cè)看，高房價使城鎮(zhèn)居民家庭負擔(dān)過重，消費增長乏力，房地產(chǎn)經(jīng)濟有淪為“房奴經(jīng)濟”的隱憂。居民家庭好不容易擁有了住房所有權(quán)，卻一不小心成為“房奴”，下半輩子將為銀行、開發(fā)商等打工。高額的按揭本息使得“房奴”們緊縮消費、不敢失業(yè)，消費水平與幸福指數(shù)雙下降。購房者實際可支配收入較低，也使得社會經(jīng)濟內(nèi)需不足，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級乏力。

從供給側(cè)看，高房價決定了政府投資必須在經(jīng)濟增長中起主導(dǎo)作用。在土地由政府獨家出讓的條件下，政府通過高房價集中的這部分社會財富，必須通過政府投資的方式再花出去，才能維持國民經(jīng)濟運行的宏觀平衡。在公共基礎(chǔ)設(shè)施水平較低的條件下，政府投資能夠顯著提高經(jīng)濟效率，推動經(jīng)濟增長。但隨著公共基礎(chǔ)設(shè)施水平不斷提高，政府投資的經(jīng)濟效率不斷遞減，低效浪費現(xiàn)象凸顯。

二是區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾突出，結(jié)構(gòu)性過剩與結(jié)構(gòu)性短缺并存。由于現(xiàn)階段人口向大城市流動，大城市收入和就業(yè)機會均要優(yōu)于中小城市，從而造成特大城市和大城市住房短缺局面將在很長一段時期內(nèi)存在。而對于廣大中小城市而言，住房總體供大于求的局面也將在較長時期內(nèi)存在。在這種條件下，縱容投資投機者利用金融杠桿炒高大城市房價必將惡化供求矛盾，妨礙居民住房水平的提高；而縱容金融資本對中小城市房價的炒作，則會加劇住房相對過剩。

住房的投資投機屬性必須服務(wù)于居住屬性

從本質(zhì)上看，住房必然同時具有兩種天然屬性，一是作為耐用消費品的居住屬性，二是作為金融投資品的投資屬性，這兩種屬性一般同時并存且不可分割。但是，這兩種屬性存在一個主次關(guān)系。其中，居住屬性是住房的基本屬性，投資投機屬性屬于住房的派生屬性。離開了居住屬性，住房的投資屬性要么不復(fù)存在，要么只能對社會產(chǎn)生負面效應(yīng)。投資屬性作為派生屬性，必須服務(wù)于基本屬性。住房投資投機，必須以節(jié)約資源、提高居民居住水平為目標。如果派生屬性脫離了基本屬性，要么形成大量無人居住的“鬼城”，最后只能賣給投機者或單純套取銀行貸款，從而對社會資源造成極大浪費；要么把房價不斷炒高，少數(shù)人擁有大量住房，而多數(shù)人住房負擔(dān)沉重。

各級政府不僅需要提供基本住房保障，還有責(zé)任擔(dān)負維持商品住房市場平穩(wěn)健康運行的重任。各地方政府應(yīng)采取有效措施保障居民合理住房需求、抑制住房投機和平抑住房價格。(鄒琳華 中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，經(jīng)濟學(xué)博士)

新加坡解決住房問題的啟示
■年輕人往往起薪低，奮斗數(shù)十年可能都很難買得起房子。應(yīng)該像新加坡政府一樣，對年輕人購房提供一定補助——可以直接補助，也可以把房貸利息從可稅收入里扣除。

新加坡1959年脫離英國殖民統(tǒng)治，1965年從馬來西亞獨立，經(jīng)過僅僅50多年的努力，已從一個貧窮落后的國家，變成繁榮富強的一流國家。盡管規(guī)模較小，但新加坡公共基礎(chǔ)設(shè)施完備，人民堪稱安居樂業(yè)，新加坡經(jīng)驗對中國有何啟示呢？

新加坡逐步實現(xiàn)“居者有其屋”

從上世紀60年代開始，新加坡政府開始著手解決居民的住房問題。通過購買，新加坡政府擁有全國80%的土地，這種購買是按政府規(guī)劃、開發(fā)之前當?shù)赝恋氐膬r格來購買，而不是開發(fā)以后被推高的價格。這樣就節(jié)約了政府財政開支。而且，政府拿了土地之后就開始搞100年的規(guī)劃。

新加坡政府為百姓建造的廉價住房，叫“組屋”。他們以低廉土地為基礎(chǔ)，為百姓建造房屋。因為土地便宜，房價也低，政府就把這種廉價房子賣給老百姓，購買面積由家庭人口多少決定；所在地區(qū)不同，房價也不同。目前，新加坡一套房的房價大約在家庭年收入的4到5倍。為了讓居民擁有居所，國家對購房者予以補助。據(jù)新加坡統(tǒng)計局住宅和發(fā)展委員會測算，2015年，兩居室房子的價格在30萬新元（1新元約合5元人民幣）左右，三居室在45萬新元左右，四居室在60萬新元左右。這是“組屋”再出售的價格，比政府最初賣給居民的價格高。

目前，約85%的新加坡居民住在政府提供的“組屋”里，“組屋”5年內(nèi)不可在市場出售，可以退還給政府。而且，“組屋”的設(shè)計還很合理，樓道寬敞，一般都有敞開的公共空間。“組屋”的質(zhì)量由政府嚴格把關(guān)，政府會采用公開市場招標，通過競爭，由私人開發(fā)商來修建。據(jù)記載，政府曾發(fā)現(xiàn)一座樓的某處有問題，而要求開發(fā)商將整座樓重建。

新加坡居民買了“組屋”后分期付款，房款來自個人積累的公積金——雇員和雇主基于雇員工資數(shù)按比例向政府繳納公積金，用于雇員住房、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老。“組屋”在購買5年之后可以出售，但政府按照市場商品房價格征稅并入國庫，以作為政府當年對屋主補助的回報。

解決住房難題需要足夠的資金，那新加坡的財源是怎么解決的呢？除了稅收，新加坡政府還成立了淡馬錫投資公司，其100%股權(quán)歸財政部擁有——該公司投資于新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、新加坡地鐵、新加坡港口、?；屎竭\、新加坡電力等大企業(yè)，自1974年成立以來該公司年回報率為16%左右，給國家創(chuàng)造了財政收入，從而有可能降低稅收，不用搞土地財政。

我國居民住房市場的問題及新加坡經(jīng)驗的啟示

我國居民住房市場存在著一些突出問題，比如，地方政府大搞土地財政，推高住房價格；大量資金涌向房地產(chǎn)；“爛尾樓”和“鬼城”大量出現(xiàn)；用制造泡沫的方式去庫存，致使房價不斷高漲。

相形之下，新加坡雖然是小國，但中國與它不無相似之處，如政府對土地支配權(quán)大，城市人口密度大，等等。新加坡解決住房問題的實踐，對我國還是有一些啟示。

制定長遠的地方發(fā)展規(guī)劃，提高建筑質(zhì)量。我國正在推進城市化，可很多地方是一任領(lǐng)導(dǎo)一個規(guī)劃，今天建了明天拆；有的地方，在遠郊建幾座住宅樓，沒有任何配套設(shè)施；攤大餅式發(fā)展，城市里沒有多少綠地、樹木、公園；住宅建筑和基礎(chǔ)設(shè)施，往往還粗制濫造。因此，我們的地方政府要像新加坡政府那樣，要盡早、盡量長遠地作好城市規(guī)劃，而且要重視建筑質(zhì)量。

減少對土地財政的依賴，開創(chuàng)財政收入的新途徑。土地財政的實質(zhì)是一些地方政府把住房這種必需品當成奢侈品，再向購房者征收巨額稅收，這顯然不對。多年來，很多地方政府往往沒有足夠稅源、自由發(fā)債的權(quán)利，想進行許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只有搞土地財政。因此，應(yīng)該允許地方政府開拓新稅源，征收有利于發(fā)展或有利于再分配的稅收，如財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、資本利得稅等。當前，房價高漲，是推出個人房產(chǎn)稅的好時機。而且，我們的地方政府也可以學(xué)習(xí)新加坡，轉(zhuǎn)變國有資本的經(jīng)營方式，甚至由直接控制生產(chǎn)，轉(zhuǎn)為成立淡馬錫式的投資公司，投資于營利的企業(yè)，獲取資本回報，以增加財政收入。

增加經(jīng)濟適用房，保證居民住房的可及性。城市化主要是人的城市化，人的城市化主要是住房城市化，在哪個城市里住下來了，就應(yīng)該是哪個城市的居民。我們的經(jīng)濟適用房類似于新加坡的組屋，然而，其條件太嚴，應(yīng)該適當放松條件，讓更多人受益；另外，經(jīng)濟適用房的價格也要合理。各地方政府應(yīng)該因地制宜，增加經(jīng)濟適用房供給，使其惠及大眾。

政府對年輕人提供住房補助，防止代際間財富分化加劇。與城市中老年人相比，年輕人相對貧困是普遍現(xiàn)象，這在發(fā)達國家也是如此，應(yīng)該引起警覺?，F(xiàn)在，城里的老年人往往有價格昂貴的房子，還有高額退休金，年輕人。往往起薪低，奮斗數(shù)十年可能都很難買得起房子，應(yīng)該像新加坡政府一樣，對年輕人購房提供一定補助——可以直接補助，也可以把房貸利息從可稅收入里扣除。

還應(yīng)增加個人資產(chǎn)選擇。比如，將居民投資注意力從房產(chǎn)上轉(zhuǎn)移出來，增加市場上房屋的供給。