國家發(fā)展改革委近日印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，其中提出，促進農業(yè)轉移人口有序有效融入城市，協(xié)同推進戶籍制度改革和城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，提高農業(yè)轉移人口市民化質量。
針對相關問題，時代周報記者近日專訪了中國人民大學經濟學院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、中國宏觀經濟論壇(CMF)主要成員孫文凱。他指出，現(xiàn)階段戶籍制度改革的重點在于“存量優(yōu)先”，有望使大約兩億農民工從農村戶籍變成城市戶籍。
至于城市新增落戶人口將如何影響房地產市場，孫文凱認為，政府應該在放開城市戶口的同時更加積極地增加公共福利性住房的供應。這樣既不會增加城市房價上漲的壓力，也能增強流動人口落戶城市的意愿。
時代周報：戶籍制度改革近年來正在取得進展，中央政策層面都有哪些推動舉措？以往因戶籍制度引起的城鄉(xiāng)公共服務差異是否開始縮?。?/div>
孫文凱：2012年國務院就發(fā)布了戶籍改革指導意見，從2014年開始大力推動實施并出臺具體政策。據(jù)了解，有些省份、城市從2013年就開始改革，2014年往后，全國絕大多數(shù)省市都在大力放開落戶條件。
2019年，國務院下發(fā)的相關文件提出了“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制”。今年這些政策目標再次得到明確。
在這一過程中，與戶籍相關聯(lián)的城鄉(xiāng)公共服務、福利差異正在弱化。我們2017年在寧波調研時發(fā)現(xiàn)，當?shù)卦瓉碛?3項福利存在城鄉(xiāng)差別，改革后已基本統(tǒng)一了。而中部地區(qū)的省份至少一半以上的福利也已經實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化了，近幾年還在進一步推進。居住證的推廣也使得農民工在城市可以享受相當大部分的市民福利。
與此同時，北京等一線城市與戶籍相關聯(lián)的福利差異也弱化很多。比如，憑借居住證可以申請入學、購房以及公租房。只要滿足一定條件，相關福利放開的力度還是很大的。
時代周報：當前戶籍改革能帶來多大的政策紅利？對經濟增長的好處是否可以量化？
孫文凱：中央政策方針是“存量優(yōu)先”，也就是以存量農民工為戶籍改革的主體。目前流動人口大概80%以上是農民工，20%是城際流動人口。以大約2.4億流動人口規(guī)模估算，存量農民工接近2億人。
如果能改變這些農民工的戶口身份，經濟效益是比較大的。從農村戶籍變成城市戶籍，這種身份、意識的改變，相應地會帶來經濟行為的改變。
最直接的效果是提高消費。當前居民消費占GDP比率大約是50%多一點。我們估算過，放開戶籍限制大約能使這一比率提高1%左右，這樣GDP增速就可以提高0.5至0.6個百分點。但這些數(shù)字很難精確估算，因為當中有部分人暫時還不愿落戶。
買不起房就不愿在城市落戶
時代周報：前兩年出現(xiàn)過城市競爭性“搶人”的情況，特別是針對高校畢業(yè)生群體。但也有人認為，這種做法無形之中設置了落戶的學歷門檻，對農民工有失公平。接下來的改革如何避免類似問題？
孫文凱：按照“存量優(yōu)先”的思想，這種做法就不利于解決農民工落戶問題。所以近幾年都在反復強調，要盡量以繳納社保的年數(shù)和實際居住年數(shù)為主要落戶(或積分落戶)標準。
但另一方面，現(xiàn)實情況中農民工的社保繳費率確實不高，這對他們落戶城市不是很有利，所以實際上在這方面還有很大的改進空間。
而推進農民進城落戶的過程中還存在農民落戶意愿不強的問題。我們2017年的一項調研發(fā)現(xiàn)，有大約60%的農民不愿落戶城市，這一比例一直沒有顯著提高，主要因為在很多城市只要成為常住人口，獲取居住證后就能享受到與戶籍人口大致相同的福利。同時，農村耕地、宅基地等資產仍有待進一步確權，農民不愿輕易放棄農村戶口。因此要推動農民進城落戶，還要進一步改革農村產權制度。但新生代農民工更愿意落戶，他們相對而言不是很重視這些資產。
時代周報：針對高校畢業(yè)生群體，戶籍對城市間人才流動產生了怎樣的影響？
孫文凱：各地在搶人的時候采用各種辦法，典型的是戶口、住房、就業(yè)補貼。但是想要留人，還需要能讓人才在城市找到滿意的工作以及良好的生活氛圍等因素。很多高校畢業(yè)生即使在一線城市拿不到戶口，也仍會選擇去這些城市，主要還是因為有更好的工作機會。
我們此前針對北京部分高校的調研顯示，畢業(yè)后選擇離開的主要是那些拿不到戶口的畢業(yè)生。這種結果未必是最優(yōu)結果，如果沒有戶籍制度這個門檻的話，人才會按照市場原則、最有效率地來決定去留。而戶口可能導致部分原本可以留下的人才流失，雖然會讓人才下沉到二線及以下城市，但這不是最優(yōu)的市場結果。
時代周報：從城市管理和發(fā)展的角度來看，戶籍改革尤其是一線城市戶籍制度改革在過去很長時間里推進緩慢，主要有哪些原因？
孫文凱：目前北京、上海、深圳、廣州都設有一些人口總量限制指標，這可能是因為人口大量涌入會帶來財政資金壓力，城市當局管理更大城市的經驗也不足。
早在2003年的時候，鄭州曾大幅放開戶口限制。結果是鄭州市內比較好的學校爆滿，原本30人一個班需要分配100人。相關政策第二年便被叫停。
所以很多人在強調“落戶成本”。有學者測算認為，一個農民工落戶會給當?shù)刎斦砑s10萬元的成本。盡管這些測算大都非常粗糙，但至少表明新增落戶是會帶來財政支出壓力的。
此外，我認為中國城市群建設、優(yōu)化大城市管理方面的經驗仍有不足。尤其是城市群內存在的行政區(qū)劃障礙，限制了戶籍人口在地區(qū)內更自由的流動。
時代周報：在這一階段的戶籍改革當中，有哪些城市經濟發(fā)展受益會比較明顯？
孫文凱：戶籍改革對當?shù)匕l(fā)展促進作用最明顯的，是那些吸引人口流入的城市。對于一些人口流出城市來說，戶籍改革對當?shù)匕l(fā)展的推動作用較小。比如，哈爾濱很早就大幅放寬了落戶限制，但是當?shù)厝丝谶€是持續(xù)流出。
時代周報：戶籍制度改革進一步推進，會給房地產市場帶來怎樣的潛在影響？
孫文凱：房地產市場的情況主要取決于人口是否真正增加。
一方面，很多時候影響流動人口最終落戶意愿的重要因素是有沒有房產。如果他們在一個城市買不起房子，很可能就不愿意在當?shù)芈鋺?，將來甚至還可能回流農村。
另一方面，隨著當前戶籍改革的推進，城市常住人口所能享受的福利政策也在放開，其中包括公租房等福利性住房政策對他們的覆蓋。
這需要通過行政手段，由政府更積極地提供這類住房。這樣做的好處是既不會增加城市房價上漲的壓力，也能通過解決流動人口住房問題，增強其落戶意愿。
如果只是放開戶口限制，而不去增加類似的福利性住房供應，那么新增落戶人口較多的城市可能會面臨較大的房價上漲壓力，或者由于新增人口難以購房而不愿落戶從而達不到政策目的。
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