今年一季度，樓市低迷。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014年第一季度全國70個(gè)大中城市住宅銷售價(jià)格漲幅呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的趨勢(shì)。70個(gè)大中城市中，新建商品住宅(不含保障性住房)價(jià)格環(huán)比下降和持平城市總數(shù)由8個(gè)增至14個(gè)；房價(jià)上漲的城市中，同比價(jià)格最高漲幅從20.9%降至15.5%。

 

一些地方政府，終于忍不住出手“救市”了。南寧、無錫、杭州蕭山區(qū)通過調(diào)整限購范圍、下調(diào)購房入戶標(biāo)準(zhǔn)等方式，為樓市調(diào)控政策“松綁”。天津?yàn)I海區(qū)、福州、鄭州官方也放出消息，擬分類、分地區(qū)對(duì)購房政策進(jìn)行調(diào)整。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道，目前至少已有8個(gè)城市為樓市松綁。

 

“房價(jià)還沒怎么跌，地方政府比我們還著急。”一位在全國多地有項(xiàng)目的開發(fā)商向《華夏時(shí)報(bào)》記者直言，地方政府依賴土地財(cái)政的慣性很難改，只要明白這一點(diǎn)，就知道政府肯定會(huì)出手救市。

 

伴隨房地產(chǎn)行業(yè)十余年爆發(fā)式發(fā)展，土地財(cái)政積重難返

 

冰凍三尺，非一日之寒。地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓收入(其中很大比重來自房地產(chǎn)開發(fā))，以至形成今天所謂的“土地財(cái)政”，也有長達(dá)10余年的“積累”。

 

20世紀(jì)80年代末，隨著《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的頒布實(shí)施，土地市場(chǎng)在全國主要城市逐步建立。1997年東南亞金融危機(jī)和1998年福利分房制度停止以后，房地產(chǎn)行業(yè)逐漸發(fā)展起來，成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一。據(jù)中新社報(bào)道，1992年至2003年，全國累計(jì)收到1萬多億元的土地出讓金，其中9100多億元是2001年至2003年這三年實(shí)現(xiàn)的。

 

2004年，我國推行以“招標(biāo)、拍賣、掛牌”的方式出讓土地。在價(jià)高者得的原則下，全國土地收入迅速上升。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，2004年一年全國土地出讓價(jià)款即達(dá)5894.14億元。

 

2005年，為了遏制房地產(chǎn)等部分行業(yè)“過熱”勢(shì)頭，保護(hù)耕地保證糧食安全，同時(shí)規(guī)范土地市場(chǎng)，國家開始推行最嚴(yán)格的土地管理制度，減少土地供應(yīng)量，當(dāng)年土地出讓價(jià)款較上年略有下降，但仍高達(dá)5505.15億元。

 

2006年，房地產(chǎn)開發(fā)回潮，土地出讓收入也恢復(fù)增長，達(dá)7676.89億元。2007年更是一舉邁過萬億大關(guān)，升至1.3萬億元。

 

2008年，房地產(chǎn)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)受金融危機(jī)影響，全國土地出讓價(jià)款降至9600多億元。但中央政府刺激經(jīng)濟(jì)的“四萬億”投資計(jì)劃出臺(tái)后，地方政府集中上馬大批項(xiàng)目，房地產(chǎn)市場(chǎng)也隨之轉(zhuǎn)暖。2009年土地出讓價(jià)款，迅速回升至1.6萬億元。2010年～2013年全國土地出讓價(jià)款更屢創(chuàng)新高，分別為2.71萬億元、3.15萬億元、2.69萬億元、4.20萬億元。

 

轉(zhuǎn)觀政府的預(yù)決算報(bào)告，則不難發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度也在逐年加重。

 

在政府預(yù)決算報(bào)告中，一共有公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算四本賬。2008年，國有土地出讓收入被全額納入政府性基金預(yù)算中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年至2013年，國有土地出讓收入與全國地方公共財(cái)政收入(含轉(zhuǎn)移支付)比例分別為1∶4.3、1∶2.5、1∶2.8、1∶3.7、1∶2.8,土地出讓收入漸成地方財(cái)政收入支柱。在2010年至2013年的全國財(cái)政報(bào)告中，國有土地出讓收入預(yù)算和決算的比例，分別為1∶2.1、1∶1.7、1∶1.1、1∶1.5,決算屢屢大幅高出預(yù)算。

 

財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度，國有土地使用權(quán)出讓收入10802億元，而以稅收為主體的地方公共財(cái)政收入(不含轉(zhuǎn)移支付)也才19481億元，兩者比例達(dá)到1∶1.8。

 

從2014年1月23日起，各省、自治區(qū)、直轄市的審計(jì)廳(局)，陸續(xù)公布了各省份政府性債務(wù)截至2012年年底的審計(jì)結(jié)果。在29個(gè)省份(新疆、西藏、港澳臺(tái)除外)的審計(jì)公告中，在介紹“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”時(shí)，有23個(gè)省級(jí)審計(jì)部門都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。數(shù)據(jù)顯示，以“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)總額”排名，北京、浙江、上海位列前三。以“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”排名，浙江省和天津分別有66.27%和64.56%的債務(wù)需要靠土地出讓收入償還。即便是債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴最低的山西省，這一比例也超過1/5(20.67%)。

 

改革“土地財(cái)政模式”已成社會(huì)共識(shí)，怎么做考驗(yàn)制度設(shè)計(jì)

 

目前，房地產(chǎn)市場(chǎng)的分化，帶來了土地市場(chǎng)的分化。中原地產(chǎn)研究部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度，北京、上海、廣州、深圳四個(gè)一線城市的土地成交額達(dá)到1774億元，僅次于2013年3季度創(chuàng)造的歷史最高紀(jì)錄1828.4億元。而來自國際房地產(chǎn)顧問戴德梁行的數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度武漢土地成交189萬方，同比去年跌幅達(dá)到43%。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，杭州土地市場(chǎng)2014年連降三月持續(xù)低迷，4月同比下降61.1%。世聯(lián)行地產(chǎn)顧問公司數(shù)據(jù)顯示，4月，全國土地市場(chǎng)成交建筑面積前20入榜門檻下滑30%，部分二線城市土地成交驟冷。

 

根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，2006年至2013年土地出讓價(jià)款(2007年、2008年、2009年國土資源部網(wǎng)站未公布詳細(xì)價(jià)款數(shù)據(jù)，只能根據(jù)曲線圖目測(cè)，2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致2008年和2009年增速異常)增速分別為39.4%、69.3%、-26.2%、66.7%、69.4%、16.2%、-14.6%、56.1%。近十年以來，國有土地出讓價(jià)款增速總體波動(dòng)下降。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度國有土地出讓收入同比增長40.3%，低于2013年一季度的46.6%。

 

部分地區(qū)可出讓土地逐漸減少，也在一定程度上對(duì)國有土地出讓收入的減少帶來影響。

 

日前，樓市持續(xù)低迷引發(fā)了“樓市即將崩潰”的預(yù)測(cè)。但是，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康指出，中國的城鎮(zhèn)化決定了城市中心區(qū)域房價(jià)長期上漲的趨勢(shì)。如果僅從房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展情況看，地方政府的“土地財(cái)政”模式，還有持續(xù)或加重的可能。

 

而對(duì)土地財(cái)政的積弊，舉國上下都已相當(dāng)警覺。一方面，地方政府“忍不住”對(duì)與土地出讓金密切相關(guān)的房地產(chǎn)企業(yè)的支持，導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控政策效果打折，房價(jià)畸高情況難以逆轉(zhuǎn)。另一方面，土地畢竟有限，過度依賴土地也影響地方財(cái)政的可持續(xù)性。

 

所以，無論未來地方財(cái)政是否還有依賴土地的可能性，改革“土地財(cái)政模式”已成社會(huì)共識(shí)。

 

有專家認(rèn)為，應(yīng)該遏制地方賣地沖動(dòng)。比如將地方經(jīng)營土地的職能剝離，僅留下管理土地的職能；或改變現(xiàn)行的土地批租制，土地批租的一半收入歸當(dāng)期政府使用，另一半收入歸未來政府使用。

 

也有人認(rèn)為，應(yīng)該著力解決地方財(cái)政收入不足的問題。中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長劉劍文在接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)指出，一方面可以適當(dāng)調(diào)整中央和地方稅收的劃分比例，加大轉(zhuǎn)移支付的力度；另一方面應(yīng)該增加地方“造血”能力，賦予地方新的主體稅種，完善地方稅體系。

 

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌認(rèn)為，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)的高峰期，僅靠地方政府的稅收收入和轉(zhuǎn)移支付難以完全滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金需求。改善土地財(cái)政問題，急需建立完善的地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制，尤其是建立健全地方債券發(fā)行管理制度，即便用“刻不容緩”形容也不為過。