近期有消息稱，一份由17名土改專家聯(lián)合撰寫的土地改革建議報告，已提交至中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。這份旨在呼吁切實推進(jìn)土地資源配置市場化改革的報告認(rèn)為，對十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中提出的土地改革總方向和總目標(biāo)，目前土地相關(guān)主管部門存在“誤讀”，導(dǎo)致集體土地市場化改革面臨障礙。應(yīng)該“統(tǒng)一認(rèn)識加快修法立法、保證土地制度改革依法有序推進(jìn)”。
其實，近些年來，學(xué)界和社會對于土地改革的進(jìn)一步深化就已經(jīng)展開了廣泛的討論，包括18億畝耕地紅線的存廢、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，改變城市農(nóng)村土地配置二元化導(dǎo)致的利益不均衡狀況、《土地管理法》的修訂等。但從現(xiàn)實的情況來看，被寄望為“新土改”的這一輪土地改革還沒有出現(xiàn)更多的突破，十八屆三中全會提出的改革目標(biāo)該如何實現(xiàn)仍然顯得有些迷茫。“新土改”能否出現(xiàn)更多的新意，還有待觀察。
一線調(diào)查
國土部：最現(xiàn)實的“新土改”
土地管理制度的改革總伴隨著計劃以外的期許和誤讀。當(dāng)作為中國土地最高管理部門的國土資源部將“深化土地管理制度改革的27條政策建議”上報至國務(wù)院并等待中央政治局的審議之時，我們應(yīng)該回歸現(xiàn)實，看看最可能實現(xiàn)的新土改是什么。
答案只有“農(nóng)村集體建設(shè)用地”為突破口的改革——隨著國土資源部“新土改”四個底線原則的逐漸清晰，農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地成為了現(xiàn)行土地制度改革最為現(xiàn)實的突破口所在。
中共十八屆三中全會提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的原則后，隨著“國土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的組建，土地制度改革已經(jīng)明顯提速，其中，土地制度改革的“底線”已經(jīng)劃定。
“四個‘不能’是土地制度改革的底線，姜大明部長特別做了強(qiáng)調(diào)。”山西省國土資源廳的一位人士告訴記者。所謂“四個不能”，即是“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去，不能把農(nóng)民利益損害了”。
機(jī)制已具備
“2014年中央政府層面即將會設(shè)立‘國土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組’，協(xié)調(diào)推進(jìn)國土資源領(lǐng)域改革的一系列工作，這件事已經(jīng)向地方國土資源系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了通報。”日前，國土資源部一位不愿具名的官員向《中國經(jīng)營報》記者表示，設(shè)立這一小組已經(jīng)得到了中央的認(rèn)可和支持。
山東、陜西、天津等地方國土資源主管部門的有關(guān)人士向記者證實，國土資源部已經(jīng)就此問題進(jìn)行了通報，并提出要求地方政府須建立對應(yīng)“國土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的工作機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)國土資源領(lǐng)域深化改革的一系列頂層設(shè)計的落實工作。
2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱“決定”)。在國土資源領(lǐng)域，“決定”提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價，從而形成了進(jìn)一步深化土地管理制度改革的基本原則。
由于國土資源領(lǐng)域的深化改革牽涉財政、稅收、農(nóng)業(yè)等多個領(lǐng)域，因此，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌已經(jīng)被確定為“國土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的主要職能。這一小組初步確定設(shè)在國土資源部，但小組相關(guān)負(fù)責(zé)人和成員還未最終確定。
同時，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、財政部、司法部等中央職能部門和全國人大等立法機(jī)關(guān)也存在派員參加該協(xié)調(diào)小組的可能性。
實際上，這是自1978年中共十一屆三中全會確立改革開放為國策以來，在國土資源改革領(lǐng)域，中央政府首次設(shè)立包含土地制度改革在內(nèi)的“國土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”。
流轉(zhuǎn)新規(guī)
多年來，由于征地補(bǔ)償按照土地生產(chǎn)價值確定，而交易價格由市場價值確定，從而形成了“土地價差”，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法分享其間的土地增值收益。
國土資源部正在著手準(zhǔn)備制定“集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見”。山西、山東等省國土資源廳的官員分別向本報記者證實，國土資源部已就此問題向地方國土廳局主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報，并將其作為深化土地管理制度改革的一項工作。
對于上述說法，國土資源部一位不愿具名的內(nèi)部人士向記者表示，在國土資源部原部署的2013年重點工作中，確實包括“指導(dǎo)意見”的研究、制定和起草。在對該項工作提出要求時，徐紹史表示“研究出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見”。
對于這一表述是否意味著年內(nèi)要出臺“指導(dǎo)意見”，這位國土資源部的官員不愿做出評價，他只是向記者強(qiáng)調(diào)，相關(guān)司局對這項工作已經(jīng)有了“充分準(zhǔn)備”，至于“指導(dǎo)意見”的進(jìn)度，要視具體工作進(jìn)度而定。
這是中國內(nèi)地政府首次準(zhǔn)備就農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供“法律空間”。按照現(xiàn)行土地管理制度，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地，都須由政府征地后方能轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地入市交易。由于征地補(bǔ)償按照土地生產(chǎn)價值確定，而交易價格由市場價值確定，從而形成了“土地價差”，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法分享其間的土地增值收益。
目前，“指導(dǎo)意見”的相關(guān)工作由國土資源部政策法規(guī)司牽頭進(jìn)行。“指導(dǎo)意見”有望涉及一系列經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如“流轉(zhuǎn)范圍、方式、價格確定、交易程序”等。
在現(xiàn)行土地管理制度下，包括集體建設(shè)用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地均須通過征地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，才能入市，一旦“指導(dǎo)意見”出臺實施，農(nóng)村集體建設(shè)用地將有望突破現(xiàn)有體制，獲得直接入市交易的空間。
地方經(jīng)驗
幾乎在國土資源部要求研究出臺“指導(dǎo)意見”的同時，深圳已經(jīng)獲得批準(zhǔn)，允許域內(nèi)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請進(jìn)入市場流通，所得收益歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。
“盡管是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，深圳所進(jìn)行的試點和國土資源部要制定的‘指導(dǎo)意見’還是有不同的。”一位國土資源系統(tǒng)的專家向記者表示，“深圳市的試點主要集中于‘存量’，實際上是一種集約節(jié)約用地的鼓勵政策，而國土資源部要制定的‘指導(dǎo)意見’，其范圍涉及所有的土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地，范圍要廣得多。”他說。
中國內(nèi)地按照土地利用規(guī)劃對土地進(jìn)行指標(biāo)管理。土地利用規(guī)劃將規(guī)定未來一定年限內(nèi)，城市建設(shè)用地的范圍，在該范圍內(nèi)所有農(nóng)村土地必須通過政府征地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地入市交易。城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)村集體土地，則是“指導(dǎo)意見”可能的效力范圍。
目前，國土資源部政策法規(guī)司和其他相關(guān)部門，正在就地方試點形成的模式、經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)。在此之前，經(jīng)國務(wù)院、國土資源部批準(zhǔn)，安徽蕪湖、江蘇蘇州、昆山、廣東深圳等地相繼開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。
記者了解到，四地試點的流轉(zhuǎn)范圍不盡相同，蕪湖試點的流轉(zhuǎn)范圍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有土地。蘇州市將集體土地流轉(zhuǎn)的范圍從城市規(guī)劃區(qū)外拓展到規(guī)劃區(qū)內(nèi)。
昆山市結(jié)合企業(yè)改制，對原有集體存量建設(shè)用地全部實行有償、有限期、可流動使用制度；對新增建設(shè)用地，在依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，允許農(nóng)民集體直接以土地或開發(fā)為標(biāo)準(zhǔn)廠房等形式出讓、出租。深圳市擬對原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展保留的非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還地，允許在符合規(guī)劃、納入土地利用年度計劃的前提下開發(fā)建設(shè)，并簽訂土地使用權(quán)出讓合同。
“蘇州和蕪湖的試點范圍是比較大的，蘇州和深圳基本上是針對存量土地，不過，制定在全國范圍內(nèi)執(zhí)行的‘指導(dǎo)意見’，允許農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在多大范圍內(nèi)，是國土資源部需要權(quán)衡的，既要有具體規(guī)范，又要留有空間，不搞一刀切。”前述國土資源部專家稱。
“土改”起點？
在部署研究出臺“指導(dǎo)意見”的同時，國土資源部還部署了包括“征地制度改革”“農(nóng)村宅基地改革”等一系列有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的工作。“有的是加強(qiáng)研究，有的是部署試點，工作都圍繞著改革展開。”一位地方國土廳官員告訴記者。
由于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題涉及環(huán)節(jié)較多，“指導(dǎo)意見”有望成為一系列農(nóng)村土地管理制度改革的“突破點”。多位地方國土廳基層工作人員向記者表示，盡管征地制度改革和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的對象不同，但在范圍上存在此消彼長的關(guān)系，因此，征地范圍縮小和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大需要同步推進(jìn)。
對此問題，國土資源部已經(jīng)有所考慮。
“指導(dǎo)意見”中除對范圍、程序、交易等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定和規(guī)范外，還將涉及流轉(zhuǎn)收益分配的方式等問題，“這對于其他農(nóng)村土地產(chǎn)生的補(bǔ)償、收益的分配等問題，都有重要的標(biāo)本和參考意義。”前述國土資源系統(tǒng)的專家稱。
目前國土資源部相關(guān)部門正在抓緊研究蕪湖等試點城市的流轉(zhuǎn)收益分配方式，記者了解到，蕪湖市農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、集體經(jīng)濟(jì)組織三級間按1∶4∶5比例分成。昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益全部留予集體土地所有者，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
“農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，還可能對農(nóng)村集體用地的抵押權(quán)問題起到帶動作用，在蕪湖的試點中，安徽省就出臺配套政策，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押給銀行金融機(jī)構(gòu)，以獲取信用支持。”安徽省國土資源廳一位官員表示。不過對于“指導(dǎo)意見”是否將涉及此方面的內(nèi)容，尚未最終確定。
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