國(guó)務(wù)院日前印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出，制定城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年計(jì)劃（2015—2017年）（以下簡(jiǎn)稱“三年計(jì)劃”），2015—2017年，改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房1800萬(wàn)套，其中2015年580萬(wàn)套；農(nóng)村危房1060萬(wàn)戶，其中2015年432萬(wàn)戶，加大棚改配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，使城市基礎(chǔ)設(shè)施更加完備，布局合理、運(yùn)行安全、服務(wù)便捷。

 

建立棚改督查制度，加大考核和問責(zé)力度

 

近年來，各地區(qū)、各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，持續(xù)加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造力度，有關(guān)工作取得顯著進(jìn)展。截至2014年底，全國(guó)共改造各類棚戶區(qū)住房2080萬(wàn)套、農(nóng)村危房1565萬(wàn)戶，其中2013—2014年改造各類棚戶區(qū)住房820萬(wàn)套、農(nóng)村危房532萬(wàn)戶，有效改善了困難群眾的住房條件，發(fā)揮了帶動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大投資的積極作用。

 

然而，與黨中央、國(guó)務(wù)院確定的改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的目標(biāo)相比，任務(wù)仍然十分艱巨，特別是待改造的棚戶區(qū)多為基礎(chǔ)差、改造難度大的地塊，在創(chuàng)新融資機(jī)制、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施等方面還存在不少困難和問題。為此，國(guó)務(wù)院提出“三年計(jì)劃”，加大改造建設(shè)力度。

 

鑒于此前各地棚改進(jìn)度不平衡，一些地方開工率較低，且由于配套不完善導(dǎo)致入住率低等問題，《意見》提出，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會(huì)同有關(guān)部門建立有效的督查制度，監(jiān)督檢查各地棚改目標(biāo)的落實(shí)情況，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金使用的監(jiān)管，嚴(yán)禁截留、擠占、挪用或變相使用；加大考核和問責(zé)力度，對(duì)態(tài)度不積極、工作不主動(dòng)、進(jìn)度緩慢、弄虛作假的單位和責(zé)任人員予以通報(bào)批評(píng)，并明確整改期限和要求。

 

盡管此前棚改一直是國(guó)務(wù)院督察的重點(diǎn)項(xiàng)目，但這是國(guó)務(wù)院文件中首次明確建立督察制度，這也意味著促進(jìn)棚改惠民政策落地有了更強(qiáng)有力的保障。

 

盤活存量住房，積極推進(jìn)貨幣化安置

 

2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)房屋新開工面積到達(dá)峰值，不少城市目前商品房市場(chǎng)庫(kù)存壓力已經(jīng)比較大。為完成棚改危改目標(biāo)再建設(shè)新房會(huì)否使當(dāng)?shù)貥鞘袔?kù)存“雪上加霜”？

 

《意見》從市場(chǎng)實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮住房資源的供應(yīng)與調(diào)配，提出“積極推進(jìn)棚改貨幣化安置”。特別是各地要因地制宜，抓緊摸清存量商品住房底數(shù)，制定推進(jìn)棚改貨幣化安置的指導(dǎo)意見和具體安置目標(biāo)，完善相關(guān)政策措施，這是《意見》的重要亮點(diǎn)之一。

 

據(jù)介紹，貨幣化安置是指棚改危改拆遷中，被拆遷人拿安置款自行選購(gòu)住房的方式。這種方式可以縮短安置周期、節(jié)省過渡費(fèi)用，讓群眾盡快住上新房，享有更好的居住環(huán)境和物業(yè)服務(wù)，還能解決群眾反映強(qiáng)烈的保障房選址與就職單位距離過遠(yuǎn)的老問題，滿足群眾多樣化居住需求。

 

“根據(jù)我國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展階段的變化，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化住房保障供應(yīng)體系，逐步提高貨幣補(bǔ)貼在棚改安置中的比例，最大益處是有利于打通保障房與商品房之間的通道，實(shí)現(xiàn)住房存量資源的優(yōu)化配置，也能節(jié)約用地。”在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)鄧郁松看來，棚改安置方式的調(diào)整與中國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展階段變化密不可分。由于目前我國(guó)住房市場(chǎng)已從以往的供不應(yīng)求轉(zhuǎn)向供求基本平衡、局部過剩，包括棚改在內(nèi)的住房保障政策也需適時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)型。

 

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在住房總量不足的時(shí)候，政府的住房保障政策通常以“補(bǔ)磚頭”的實(shí)物保障為主，而在住房總量不足的矛盾基本解決后，住房保障方式會(huì)更加重視貨幣化的“補(bǔ)人頭”，因?yàn)檫@可以給保障對(duì)象更多的選擇權(quán)，在保障成本不變的前提下，提高保障對(duì)象的滿意度。

 

“現(xiàn)在很多地方樓市去庫(kù)存壓力很大，再建實(shí)物保障房，實(shí)際上是給市場(chǎng)加壓，不如盤活存量資源。”鄧郁松說。

 

創(chuàng)新融資機(jī)制，首次提出政府購(gòu)買服務(wù)、推廣PPP模式等新措施

 

解決“錢從哪兒來”是棚改順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)。截至去年底，棚改中央補(bǔ)助資金共完成7092億元，國(guó)家發(fā)改委累計(jì)批復(fù)企業(yè)發(fā)債7000多億元，銀行業(yè)加大信貸投放累計(jì)1.6萬(wàn)億元，保證了棚改目標(biāo)如期完成。

 

然而，棚改實(shí)施多年，目前待改造的地塊都是商業(yè)開發(fā)價(jià)值小、資金平衡難的硬骨頭。資金籌措難、拆遷安置難的矛盾更加凸顯。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)下行壓力較大的情況下，不少地方配套資金落實(shí)起來更加困難。

 

為破解資金瓶頸，《意見》進(jìn)一步拓寬融資渠道，首次提出“推動(dòng)政府購(gòu)買棚改服務(wù)”“推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式”等新措施，承接棚改任務(wù)及納入各地區(qū)配套建設(shè)計(jì)劃的項(xiàng)目實(shí)施主體，可依據(jù)政府購(gòu)買棚改服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等政府與社會(huì)資本合作合同進(jìn)行市場(chǎng)化融資，開發(fā)銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)據(jù)此對(duì)符合條件的實(shí)施主體發(fā)放貸款。

 

此外，繼國(guó)家開發(fā)銀行后，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也被引入城中村改造、農(nóng)村危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開發(fā)性金融的支持作用更進(jìn)一步發(fā)揮。

 

“在近期調(diào)研中，資金已經(jīng)超越土地成為棚改最關(guān)鍵的因素。棚改已經(jīng)持續(xù)了七八年，每年的規(guī)模還在不斷加大，必須進(jìn)一步拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)多種融資渠道并行，方能緩解資金壓力，使‘三年計(jì)劃’順利完成。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)任興洲說，以往PPP模式多用于公路、地鐵、供水等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這次進(jìn)入棚改融資也是一次重大創(chuàng)新。“棚改是復(fù)雜的重大民生工程。在政府與社會(huì)資本合作中，如何形成稅收、價(jià)格調(diào)節(jié)等政策配套體系很重要。各地應(yīng)根據(jù)具體棚改項(xiàng)目詳細(xì)設(shè)計(jì)PPP方案，確保棚改項(xiàng)目與社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)共贏。”